#律师来帮忙# 自上世纪80年代以来，我国经过数次行政体制改革。由于行政编制有限，街道、社区和政府部门逐步引入了大量非正式管理人员——协管员。尽管协管员是体制外的半正式人员，但他们在处理社会公共事务中发挥了不可或缺的重要作用，有效缓解了日益增长的社会需求与有限行政资源之间的矛盾，对社会稳定和基层治理做出了积极贡献。然而，协管员从一开始便面临法律地位不明确、制度缺陷和道德约束不足等问题，吃拿卡要、不作为、乱作为等现象频发。 协管员这一概念源自于德国行政法中的“Verwaltungshelfer”，即行政辅助人或助手，在我国通常被称为协管员。其最早可以追溯到封建社会的“吏”，古代县衙中的吏并非由朝廷任命，而是由长官根据需要“辟召”，身份为民，且没有品级。与官员和僚属不同，吏在日常事务中具有较大的主观性，处理事务时并不严格依照律例。随着封建制度的崩溃，“官、僚、吏”逐渐退出历史舞台，取而代之的是现代的人民政府和具有正式行政编制的公职人员。到了上世纪80年代，面对行政编制供给不足与日益增长的社会公共服务需求之间的矛盾，城管协管员应运而生，并逐渐成为基层治理的重要力量。 我国对城管协管员的研究较为薄弱。尽管2015年国务院发布了《关于深入推进城市执法体制改革，改进城市管理工作的指导意见》，但协管员的法律地位和职权界限仍未得到充分明确。目前，城管协管员的存在对多项法律如《劳动法》《行政处罚法》等造成了冲击。由于其“临时工”身份，协管员既不具备行政执法资格，也没有行政主体的“权”“名”“责”，所作出的行为也不应被视为行政行为，引发了理论与实践中的矛盾。发生事故后的法律追责问题也比较复杂，因其行为既非行政授权也非行政委托，缺乏明确的法律依据，造成追责主体和责任划分模糊，至今未形成统一的法律规范。 城管协管员“后天畸形”的直接原因在于其“官方背景”及赋予的自由裁量权。虽然自由裁量权理论上可以提高执法灵活性，防止处罚僵化，但在实际操作中却成为协管员滥用职权、吃拿卡要的源头。“人的权力既来源于天性，又来源于后天的赋权”，协管员获得自由裁量权后，容易发生失范行为。以2020年疫情期间为例，尽管城管协管员在排查工作中发挥了重要作用，但也有部分协管员利用职务之便，进行吃拿卡要。在湖北某地区，城管协管员在执行疫情防控措施时，强行扣押商户商品，特别是专挑香烟等高价值商品“暂扣”，引发了公众的强烈反响，质疑其行为是“以没收之名，行抢夺之实”。 受制于制度缺陷，城管协管员既无法享受公职人员的福利保障，又不受公职人员的制度约束，成为“制度边缘人”。城管协管员的福利待遇差，职业发展前景有限，招录程序不统一，使其收入水平远低于正式公职人员，且劳动条件恶劣。考核机制不完善，行政监管困难，基层协管员数量庞大且分布广泛，缺乏有效监管。由于制度不健全，城管协管员与上级部门之间存在某种“默契”，上级领导往往对协管员的失范行为采取“睁一只眼闭一只眼”的态度，除非问题发酵成公众事件才会采取惩处措施，否则很难进行有效处理，使得协管员的失范行为得不到及时纠正，最终形成了一种微腐败现象。 城管协管员虽然没有正式的公职身份，但却实际承担了公职人员的执法职责，其行为直接影响政府形象，公众容易将其“吃拿卡要”等行为误认为是政治腐败。实际上，政治腐败是指公职人员滥用公共权力谋取私人利益，而城管协管员虽然行为上类似，但由于其非公职身份，其行为不应与政治腐败等同。将协管员的腐败行为与政治腐败混淆，不仅误导公众认知，还可能损害政府公信力。由于现行反腐法规对协管员不完全适用，现有的法纪措施难以有效约束协管员的失范行为。应针对协管员的特殊身份，采取针对性的管理措施，确保协管员队伍的规范化、专业化、透明化和廉洁化。 为规范城管协管员制度，明确其职能界限，确保协管员只从事辅助性工作，如劝阻、观察、报告等，避免越权行为。应制定全国范围内统一的法律文件，避免地方标准不一。加强制度建设，提升协管员的专业素质、法律意识及职业道德，建立完善的考核监督机制，及时清理不适合的人员。吸纳社会力量，如志愿者、大学实习生等，参与社会治理。城管协管员的执法过程应公开透明，确保有证可依，行为可追溯，并通过互联网等平台及时发布处理结果，接受群众监督。确保协管员的福利待遇与工作付出相匹配，避免因待遇不公诱发腐败，完善医疗、养老等社会保障体系，并提高协管员的职业道德。