2024年6月25日，根据外媒消息称，美国政府正在调查中国移动、中国电信和中国联通，担心这3家公司可能会利用其在美国的云计算和互联网业务获取美国数据，并将这些数据提供给中国政府。
据悉，美国商务部已经向上述3家企业发出传票，并已完成了对中国移动和中国电信的“风险分析”，但监管机构并未公开此次调查，也尚未就如何应对潜在威胁做出决定。
近年来，美国联邦通信委员会（FCC）与美国司法部（DOJ）和其他行政部门的国家安全机构进行了许多密切合作，以限制中国对美国电信的影响。美国电信监管机构分别禁止上述中国企业在美国提供电话和零售互联网服务后，这些企业在美国仅有少量的云服务和互联网批发业务，但仍旧被视为“获取美国数据的剩余渠道”。
同时，美国联邦通信委员会（FCC）还在2024年6月7日提出了一项拟议规则制定（NPRM）——互联网路由安全报告要求，通过解决边境网关协议中有充分记录的漏洞来确保互联网流量路由的安全，旨在防止外国操纵互联网流量。
一
美国FCC撤销中国电信公司在美国的授权背景
1934年美国《通信法案》第214条，要求电信运营商在开展国际电信服务之前必须获得联邦通信委员会的授权，标准为是否符合“公共利益、便利和必要性”。传统上，FCC对外国运营商的申请的分析，主要集中在外国运营商的本土市场是否对美国运营商的竞争足够开放，而不会将外国政府的控制解释为取消资格。
然而，2019年美国联邦通信委员会（FCC）打破了该机构的惯例。在《中国移动令》（China Mobile Order）中，美国FCC以中国政府对申请人的所有权和控制权相关的国家安全和执法问题为由，拒绝了中国移动国际（美国）有限公司的第214条授权申请。
图：2019年美国FCC发出的《中国移动令》（ChinaMobileOrder）首页
美国联邦通信委员（FCC）会当时的结论是：中国移动“很容易受到中国政府的利用、影响和控制”，而且中国政府将以“严重危害美国国家安全和执法利益”的方式使用该授权的风险很大。
时间轴：中国电信公司在美国被审查
2002年，中国联通美洲公司于2002年最初获得第214条授权。2007年，中国电信（美洲）公司获得第214条授权。2011年，中国移动国际（美国）公司申请在美国提供国际电信服务授权。2019年5月，美国FCC拒绝了中国移动提供电话服务的申请。2020年4月，美国司法部建议终止对中国电信的授权。2020年4月，美国FCC在向中国电信、中国联通以及太平洋网络公司和ComNet发出了说明理由的命令，要求它们解释为什么美国FCC不应开始撤销它们的授权。2020年12月，美国FCC一致下令启动诉讼程序，撤销和终止中国电信的国内和国际授权。2021年3月，美国FCC下令启动诉讼程序，撤销中国联通、太平洋网络和ComNet的国内和国际授权。2021年5月，美国第四巡回上诉法院接受了FCC的论点，以缺乏管辖权为由驳回中国电信的诉讼。2021年10月，美国FCC决定撤销中国电信美洲公司授权。2024年4月，美国FCC进一步禁止中国电信公司提供宽带服务。在2021年3月对中国联通美洲公司提起撤销诉讼的命令中，美国联邦通信委员会（FCC）严重依赖国家安全机构的专业知识，这些机构认为中国联通美洲公司受到中国政府的利用、影响和控制：
“为(中国)政府资助的行为者从事间谍活动、窃取商业秘密和其他机密商业信息，以及收集、破坏或误导美国通信提供了机会。”
这里的关键词是“机会”，撤销授权的依据不再是主体实际违规，而是仅仅具有可能被外国势力收集数据、干扰或错误路由通信的“机会”就足够了。美国联邦通信委员会（FCC）的声明和行动都明确地表示，它有意对可能构成国家安全担忧的电信企业进行更广泛的监管。
二
“电信团队”（Team Telecom）的推动
图：中国移动官网
值得注意的是，在FCC做出该决定，主要是依赖一个主要关注国家安全事务的跨部门行政部门联盟“电信团队”（Team Telecom）所作出的建议。该建议声称是基于政府文件、刑事起诉和机密情报，特别是与中国网络安全漏洞和经济间谍活动增加有关的情报，并得出结论，该申请不符合公众利益，存在国家安全风险。
“电信团队”（Team Telecom）指出：国家安全环境自中国移动首次提交申请以来发生了变化——2011年中国移动提出授权申请，但整整7年后（2018年7月）“电信团队”（Team Telecom）才发布了拒绝中国移动申请的建议。“电信团队”（Team Telecom）认为，这一变化意味着与 FCC之前授予其他中国国有企业的授权结果不同，第 214 条对中国移动的授权可能会促进进一步的网络攻击和经济间谍活动。
多年来，FCC向“电信团队”（Team Telecom）的临时咨询已经逐渐转变为一种非正式程序。而且自2019年以来，电信团队的重点就集中在中国，并且在追溯之前授予的许可证方面越来越积极，尤其关注“中国获取美国人的数据”的问题。
2020年，时任美国总统特朗普签署了第13913号行政命令，正式组建“电信团队”（Team Telecom）——委员会成员包括司法部、国土安全部和国防部长，司法部长担任主席，其他内阁部长担任“委员会顾问”。行政命令还确立了正式程序，包括进行审查、确定建议和收集申请人信息的详细时间表和流程。
不过，没有从根本上改变其管辖权或国家安全目标。
三
潜在的更广泛影响——云服务和数据中心在美国和中国之间的紧张局势下，美国联邦通信委员会（FCC）将国家安全和电信业务整合在一起的做法也许将继续存在。
最近，美国FCC推进的网络中立命令草案《促进快速、开放和公平的互联网》（Promoting a Fast, Open, and Fair Internet，2024年）和拟议中的《互联网路由安全规则》（Internet Routing Security Reporting Requirements），都具有强烈的“国家安全”性质——防止国家级间谍活动和破坏美国关键基础设施和通信、威胁其国家安全。
不止如此。据外媒报道，美国商务部调查人员还在调查中国公司在美国的云服务。2020 年8月，美国特朗普政府就对阿里巴巴等中国云提供商发出警告，2022年1月，拜登政府上任后就启动了正式审查，后来这些调查扩大到包括中国联通的云服务。尽管阿里巴巴和中国联通在美国的云服务规模都较小，但美国监管机构很可能会选择迫使该公司采取措施降低云业务带来的风险，或者禁止国内外美国人使用该服务。
此外，美国商务部官员还在特别关注一个由中国移动部分拥有的、位于美国硅谷的数据中心。根据数据安全专家推测，如果某外国公司对位于美国的数据中心拥有所有权，那么通过安装后门来实现远程访问或绕过加密，干扰客户服务器并处理客户数据，就会变得相当容易。
但这一切，仍旧没有证据，美国政府甚至也不需要证据。正像布鲁金斯学会专家马克•麦卡锡近期在分析美国对华互联网政策中，分析到：“有效的网络安全措施不是等对手利用漏洞，然后试图修复漏洞。它寻求在造成损害之前消除威胁……如果美国等到这种情况发生，那就太晚了。这项禁令是对安全风险的一种相当传统的反应：消除风险。”
将中国视为美国死敌的政策，可能会导致将更多中国企业排除在美国市场之外。
作者：《互联网法律评论》
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