“中国三农发布”报道的“内蒙古蹊跷的增补承包费”引起舆论广泛关注后，对开鲁县在“三调”中新增的这5600亩耕地涉及地类问题，目前成为网上讨论的一个热点。目前舆情反转，更多指向张某某是否涉嫌触犯刑法，构成非法占用农用地罪。

当然，有必要指出：“中国三农”是农业农村部主管的官方媒体，与自媒体不同，但其记者的专业水平实在不敢恭维。新闻的底线是客观、真实，必须体现全面、深入、准确，这篇报道显然没有体现新闻的基本原则。

最近，网上公开的“内蒙古开鲁县通报违法破坏草原林地典型案例”，将问题引向深入。如果认定这5600亩耕地，此前为林地、草地，依据《森林法》《草原法》相关规定，有可能以非法占用农用罪，追究当事人张某某刑事责任。

所以，对此前的地类认定是个关键。但“中国三农”的报道未深入研究地类问题，所以说不够专业。

对地类的认定涉及政策比较复杂，结合目前来自网络的信息，提供相关法律政策依据，供网友讨论参考。

目前可以肯定的是，这5600亩土地在“三调”中被调查认定为新增耕地，但在“三区三线”划定中，是否纳入耕地保护目标？是否划入永久基本农田？目前开鲁县官方未给出准确回应。

关于此前地类，官方给出的回应是：“二调“时为林草地，但这个概念很含糊，比如是否有“其他草地”（未利用地）？ 这是个非常重要的问题。从网络上查看到的相关资料，有林地、草地、耕地的表述，依照当事人的说法，此前是荒地（盐碱地），也就是说有可能是未利用地，所以目前无法确定“二调”时到底是什么地类，或者这5600亩地都包括什么不同地类。

也就是说，如果此前地类中既有林地、草地、耕地，也有“其他草地”等地类，应根据不同地类，依据不同法律政策，分类处理。

具体地类认定问题，需要当地自然资源部门、林草部门依据相关法律政策规定，结合“二调”和“三调”，综合判断，给出结论，尤其是对否涉及非法开垦问题，予以明确回应。没有明确的地类为依据，都是猜想和推测。

如果是林地，依据《森林法》规定，对林地严格保护，不能随意开垦为耕地，否则属于违法行为。

《森林法》第三十六条规定：国家保护林地，严格控制林地转为非林地，实行占用林地总量控制，确保林地保有量不减少。

《森林法》第三十九规定：禁止毁林开垦、采石、采砂、采土以及其他毁坏林木和林地的行为。

《森林法》第七十四条规定：违反本法规定，进行开垦、采石、采砂、采土或者其他活动，造成林地毁坏的，由县级以上人民政府林业主管部门责令停止违法行为，限期恢复植被和林业生产条件，可以处恢复植被和林业生产条件所需费用三倍以下的罚款。

《森林法》第八十二条规定：违反本法规定，构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

1998年8月5日，国务院印发的《关于保护森林资源制止毁林开垦和乱占林地的通知》（国发明电〔1998〕8号）明确要求：凡是在国家规定的乔木林地、灌木林地、疏林地、竹林地、未成林造林地和采伐迹地、火烧迹地、苗圃用地、国家规划的其它宜林地上进行的开垦活动，不论以何种名义、何种方式，不论是哪级地方政府和部门批准的，自本通知发布之日起，必须立即停止。已经批准，尚未实施的，不准实施。凡是有令不行、有禁不止，继续毁林开垦的，一经发现，要依法从严查处，并追究有关领导和人员的责任。

这5600亩土地在“三调”中被调查认新增耕地，对此前是否认定为林地，就尤为关键。

2023年4月6日，自然资源部 国家林业和草原局印发《关于以第三次全国国土调查成果为基础明确林地管理边界规范林地管理的通知》（自然资发〔2023〕53号），对此有明确规定。

一是“三调”为耕地，实际属于《关于保护森林资源制止毁林开垦和乱占林地的通知》》（国发明电〔1998〕8号）印发以前开垦国有林区、国有林场的国有林权证范围内的林地（湿地、草地），按照耕地管理，不纳入林业监督执法，产权归属及经营主体不变。

二是“三调”为耕地，实际属于国发明电〔1998〕8号印发以后发生的毁林开垦，已划入耕地保护红线的，按照耕地管理，产权归属及经营主体不变；没有划入耕地保护红线的，经地方各级自然资源主管部门与林草主管部门共同确认到图斑后，依法依规按照林地管理。此类没有划入耕地保护红线的地块，涉及建设占用使用时，按林地办理审核审批手续，无需落实耕地“占补平衡”。

原林地保护利用规划为灌木林地、宜林地，按照“三调”分类标准，“三调”为非林地的，不按照林地管理；“三调”为森林沼泽、灌丛沼泽、红树林等湿地地类的，按照湿地管理，不按照林地管理。

承包合同签订时间为2004年，”二调“时间是2009年，所以”二调“时的地类认定成为关键。如果”二调“时认定为林地，”三调“虽然调查为耕地，还要看是否纳入耕地保护红线（也叫耕地保护目标），纳入了，按照耕地管理，就有可能涉嫌违反《森林法》规定，属于非法开垦，擅自改变林地用途；如果没纳入，仍然按林地管理，就不属于违法行为。

如果是草地，依据《草原法》规定，草地是不能随意开垦为耕地的，否则属于违法行为。

《草原法》第二条规定：本法所称草原，是指天然草原和人工草地。

《草原法》第四十六条规定：禁止开垦草原。

《草原法》第六十六条　非法开垦草原，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由县级以上人民政府草原行政主管部门依据职权责令停止违法行为，限期恢复植被，没收非法财物和违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得的，并处五万元以下的罚款；给草原所有者或者使用者造成损失的，依法承担赔偿责任。

但将草地开垦为耕地，不一定就是违法行为。还要看是不是属于“其他草地”。

依据《土地利用现状分类(GB/T21010-2017)》和《第三次全国国土调查土地分类》，“其他草地”（0404）含义为：指树木郁闭度<0.1，表层为土质，不用于放牧的草地。在三大类（农用地、建设用地、未利用地）对照表中，“其他草地”属于未利用地。

此前，“其他草地”可以用于补充耕地，俗称“开荒”，不涉及擅自改变土地用途。

目前对“其他草地”到底属于什么地类，又有了新的说法。2023年11月22日，自然资源部印发《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》。这次出台的新分类标准，重新定义了“其他草地”（0403），在三大类中明确为农用地，但将“其他草地”中可用于开发补充耕地的土地细化新设为“后备耕地”（2302），属于未利用地。（推荐阅读：其他草地，到底属于什么地类？）

总结：林地、草地属于农用地，主要依据《森林法》《草原法》等法律法规和相关政策实施管理，而且应严格保护。通过开垦，将林地、草地（不包括“其他草地”）变成耕地，不属于非农建设行为，但属于擅自改变土地用途，违反相关法律政策规定，严重的涉嫌构成非法占用农用地罪，应依法追究刑事责任。