步行是城市综合交通体系里受众面最广的交通方式，近年来，我国各大城市也开始重视步行交通，努力改善步行出行环境。但这同时也是一项充满了困难和挑战的工作，目前在步行出行环境方面还存在哪些问题，导致的原因是什么？又该如何解决呢？

2017年9月13日，中共中央国务院批复的《北京城市总体规划（2016年—2035年）》提出了“建设步行和自行车友好城市”的发展愿景和目标，并提出“构建连续安全的步行和自行车网络体系，保障步行和自行车路权”。笔者认为，上述目标的核心是“步行友好”，主要体现在两个方面：

♦对步行交通方式友好，即为步行交通出行者提供友好的交通出行条件‍，包括安全、方便、连续的步行空间，使步行者在行走时不受阻挡，不受安全威胁。

♦对步行者友好，即为采用步行方式进行各类活动的人创造友好的环境条件，促进步行者的身心愉悦和情感交流，包括舒适、宜人的步行空间和驻足、小坐、游憩的交流交往设施。

北京的现状与上述目标存在很大差距。虽然北京拥有全球总里程第一的步行道网，且在改善步行出行环境方面做了大量工作，取得了一定成效，但是在快速机动化的冲击下，在道路交通拥堵、机动车停车困难等长期问题的影响下，北京的步行出行环境改善进程比较缓慢。

一、对北京步行出行环境的观察

1、人行道有效宽度不足，安全性低

北京很多人行道本来很宽，但由于被大量机动车、各种非机动车、各种附属设施随意占用，造成人行道剩余的有效宽度严重不足，很多人行道甚至完全丧失了通行功能（见图1）。根据北京市城市规划设计研究院的统计分析，北京中心城五环范围内52%的人行道有效宽度不足1米（见图2），国标达标率仅为57%。

图1：人行道被随意占用

图2：北京中心城五环范围内现状人行道有效宽度分布示意图

2、过街困难，方便性低

造成过街困难的原因，主要有四个方面：一是机动车肆意停在人行横道上（见图3），切断了行人过街路径；二是交通管理措施之间缺乏协调（见图4）；三是大路口缺少安全岛（见图5）；四是过街设施不足（见图6）。

图3：机动车肆意停在人行横道上

图4：不同交通管理措施之间缺乏协调，斑马线断在栏杆处

图5：大路口缺少安全岛

图6：行人过街困难

3、环境品质不高，舒适性低

近年来，北京一直在倡导规划建设更多林荫街道，绝大多数新建街道很好地践行了这一理念（见图7），但很多已建成街道却在砍树，破坏了业已形成的林荫街道环境，导致原有的行道树消失，树坑处没有补种树木，而是铺装成人行道（见图8）。此外，很多街道的景观提升工作更多凸显了为机动车服务的理念，专为行人欣赏的人行道景观提升还有待完善。

图7：让行人舒适的林荫街道

图8：街道缺少树荫，树坑处铺装成人行道

二、北京步行出行环境存在的问题

1、机动车停放设施供需矛盾突出

机动车占用人行道停放是目前最突出的问题，解决了这一难题，人行道的连续性、安全性和方便性将大大提高。

2、非机动车停放问题长期未受关注

北京市非机动车停放空间，以道路路侧的人行道为主。单独建设的非机动车停车场寥寥无几。非机动车停放设施，以人行道上安装自行车停车架或施划停放区为主，并且这些设施主要布置在交通干路上，大量的支路两侧人行道上没有停车架或停放区，造成很多非机动车随意停放的现象。

在共享单车出现之前，非机动车停放问题已经日益凸显，共享单车的出现让非机动车停放问题更加突出，尤其是地铁车站周边、景点周边、人流集中的商圈周边等区域，非机动车停放需求大，但停放空间非常局促，很多非机动车无处停放，只好停满人行道、停在自行车道甚至机动车道上（见图9）。这种乱停乱放行为严重影响了步行通行环境，并给街道空间和地铁车站、景区、商圈周边等区域的空间环境带来一定负面影响。

图9：共享单车乱停乱放

3、审批管理缺乏统筹和协调

目前，与人行道相关的附属设施和交通管理设施多达36类，涉及30个职能管理部门，各类设施均由各自的行业主管部门负责组织规划设计和实施，各类设施的规划设计方案自成系统，相互之间没有统筹和协调，也没有部门负责对这些方案进行综合统筹和协调，导致人行道空间被各种设施随意占用，人行道有效宽度大大缩窄，严重影响了行人的正常通行（如图10）。

图10：人行道被各种其他设施占用

4、用地权属制度存在制约

目前，一些写字楼、商场等人流集中区域的外卖送餐车、普通电动自行车、共享单车等非机动车的停放需求很大，这些非机动车的服务对象往往是写字楼、商场里的人员。但这些场所几乎全部禁止非机动车临时停放，即使开敞的建筑前空间也禁止停放。由此，形成了一幅极不和谐的景象：一边是空荡荡的建筑前广场，紧邻的便是杂乱无序地停在人行道、自行车道甚至机动车道上的各类非机动车（如图11）。用地权属的制约，使得这些非机动车“无处容身”。

图11：某办公楼下与楼前广场的非机动车停放情况对比

5、路权及空间功能分配优先机动车

北京有一些人行道的宽度在建设之初就不够，这是因为在路权和空间功能的分配上更多向小汽车倾斜。如图12所示，地铁车站出入口附近为人流集中区域，人行道应比其他区域一般路段的人行道要宽，但这条人行道宽度却只有0.5米（图12左），而距离出入口最近处却设置了充足的小汽车停车位（图12右）。

图12：路权及空间功能分配给予了机动车优先

6、共享单车挤压了人行道空间

自2016年共享单车登陆北京以来，相关部门先后开展了大量针对性工作，包括制定单车停放区设置导则，并将施划停放区作为一项重要工作，先后施划了大量的停放区，但由此衍生出的最大问题就是共享单车严重挤压了人行道空间（见图13），可以说顾此失彼。

图13：共享单车占用了人行道绝大部分空间

7、法规落实情况不理想

以安全岛为例：2012年1月1日颁布实施的国家标准《城市道路交叉口规划规范（GB50647-2011）》中明确规定：“人行过街横道长度超过16m时（不包括非机动车道），应在人行横道中央规划设置行人过街安全岛，行人过街安全岛的宽度不应小于2.0m，困难情况不应小于1.5m。”该条款为强制性条款，必须严格执行。然而，现在按规范要求增设了安全岛的路口较少。如图14所示，在某大路口，东西向街道为双向10车道，行人过街横道中央没有安全岛。

图14：某大路口的行人过街横道中央没有设置安全岛

三、改善步行出行环境的对策建议

1、转型理念：由小汽车优先向绿色交通优先转变

交通枢纽、地铁车站的配套交通设施布局应由原来的小汽车优先向绿色交通优先转变，并且按照行人＞自行车＞公交车＞小汽车的顺序，进行空间及功能的布局。

图15所示的是紧邻地铁车站的街道断面功能优化。左图为现状街道：三幅路，辅路为一条机动车道，非机动车道宽度为3.5米，人行道宽度只有0.5米。右图为街道改善方案：将辅路的机动车道取消，原机动车道空间调整为非机动车道，利用原来的非机动车道部分空间进行人行道拓宽，将人行道增加到3.5米。

图15：某街道改善设想图

街道空间内需要安排机动车停车功能时，应优先保障行人和自行车的通行空间，并优先利用机动车道空间设置停车位（见图16）。

图16：已经实施的街道空间内施划停车位

2、加强规划：滚动编制步行环境改善年度实施计划

步行环境的改善是一项逐步开展、逐步完善的精细活，编制年度实施计划有利于有步骤、有计划、有针对性地开展这项工作。建议确定牵头部门，滚动编制步行环境改善年度实施计划，并与自行车交通环境改善年度实施计划同步整合编制。每年年底对上一年度实施情况进行评估，并据此滚动调整和编制下一年度实施计划。各区编制完成的年度实施计划应上报市级部门审核，审核通过后再予以实施。

3、优化制度：建立街道综合规划设计制度、改革用地权属及使用制度

♦建立街道综合规划设计制度

建立这一制度的目的是统筹和协调交通、市政、园林等多个专业和部门，统筹和协调街道的交通功能空间、各类附属设施及公共服务设施空间，避免各种设施不合理占用人行道空间，有效保障行人路权。该制度作为城市精细化管理和改善民生、建设宜居城市的组成部分，应得到市政府的高度重视。同时，建议从市政府层面制订相关政策和措施甚至立法，以监督和保障城市道路空间的科学规划、设计、实施与管理。

建议由城市交通规划部门牵头负责开展街道综合规划设计工作，整体统筹和协调街道红线内空间各项设施的空间布局。同时，城市市政基础设施规划设计部门、城市园林绿化及景观规划设计部门参与这项工作。街道综合规划设计的内容从以往单一的街道交通功能设计（平面、纵断面、横断面等），拓展到街道上所有设施的规划设计（包括各类设施的空间位置、体量、色彩等）。

上述制度在国内外均有可供借鉴的典型。例如，美国城市道路空间管理权利集中，由城市交通局全权负责城市道路的规划、建设、维护和运行，也负责审查和批准单位或个人使用城市道路空间，并根据城市法规和标准，监督城市道路扩建和维修、街道家具（如书报亭等）的设置。这种制度对道路上各类要素之间的协调和统筹利用道路空间起到决定性作用。

北京也曾经开展这方面的尝试，例如地安门外大街改善项目开展了类似的街道综合规划设计工作，取得了较好的效果。虽然该项工作不是由交通规划部门牵头，但各单位在政府搭建的统一平台上，同步开展街道及各类相关设施的规划设计工作，很好地避免了以往出现的各类设施位置不合理，占用人行道等问题。

♦改革用地权属及使用制度

统筹公与私，实现街道公共空间与沿线权属地块空间的功能整合和交叉使用。这样可以推动在街道沿线各权属地块的部分空间内，因地制宜的设置快递车及送餐车临时停放区、共享单车停放区（见图17）。此外，地铁车站配套的非机动车停车场应提高利用率，共享单车不应被拒之门外。

图17：外卖送餐车临时停放区域

4、保障资金：设立步行和自行车交通环境改善专项资金

资金是影响步行和自行车交通环境改善项目实施进程和效果的重要因素之一，北京一直没有步行和自行车交通环境改善专项资金，大大影响了步行和自行车交通系统改善进程和效果。建议每年根据年度实施计划确定专项资金额度，并列入政府年度财政预算，要保障资金充足与专款专用。

这方面，北京也有过很好的尝试。例如朝阳区团结湖交通管理示范区自行车和步行交通改善方案实施过程中，在测算改善资金后，由区交通委向区政府申请，建立团结湖交通管理示范区自行车和步行交通改善专项资金，并由区财政根据各责任单位的工程概算进行审核后统筹安排专项资金。专项资金有效保障了团结湖交通管理示范区的实施进度和实施效果。

此外，解决机动车停车的问题、严格管理对于改善步行出行环境也同样重要。解决机动车停车问题是解决人行道被占用最核心、最前提性的工作；北京的交通管理在精细化水平方面还有很大提升空间，严格管理是进一步提升步行道通行质量的一个关键因素。

步行环境提升是一项精细化工程，需要耐心，更需要魄力。期待有关部门从细处着眼，以人性化为根本，扎实有序地推进步行环境提升工作，不断增强市民的获得感、幸福感、安全感。