山东省与江苏省在海州湾存在争议的岛屿“前三岛”，其实包括附近露出水面的礁石在内，应该是6个，而不止3个。依大小排列，依次为平山岛（平岛）、达山岛、车牛山岛、牛角岛、牛背岛、牛尾岛。为什么明明是六个，鲁苏两省非要争“前三岛”，反不争“后三岛”呢？这是因为“前三岛”面积较大，距岸较远，在全民严防外敌侵略的年代，曾有部队驻防。既是部队驻守，又居海防前线，人们就把岛名给简称了，包括车牛山岛南面如半弓形状撒在海面上的牛角、牛背、牛尾三岛，都一律称其为“前三岛”。如果不是当地、当事人，不会明白所谓的“前三岛”，实指的却是6个岛。

“前三岛”的地理位置非常重要，是南黄海最靠外海的几个岛屿。从前有部队在岛上长期驻守，在平山岛（平岛）还可走降小型直升飞机，在车牛山岛建有灯塔等等，都说明“前三岛”战略地位的重要性。从海洋经济方面来看，渔业地位更加突出：它处在中国八大渔场之一的海州渔场的核心部位，从中心到边缘可以组合为一个超级的海洋经济覆盖场；它是被波浪以巨大的力量冲刷而成的基岩岛，不但是大小黄鱼、比目鱼、带鱼等经济鱼类索饵及产卵的最佳场所之一，而且也是文昌鱼等珍稀鱼种繁衍生息的老家。在“前三岛”附近的水域，也就是10至20米水深处，据专家估计，可开发利用养殖海珍品的面积约有240万亩，前景真得很诱人！“前三岛”不是光秃秃只有礁石、而无树木；光雄伟，但不美丽的荒岛。这些岛屿的平均气温只有12.6摄氏度，气候和自然环境不错；再加那些年驻岛部队大搞海岛绿化，使得清新的空气更加进了清爽的生命之气，一些候鸟在南、北迁徙时，也要在这里停息停息。据有关资料介绍：“前三岛”上现有鸟类140多种，属国家一级保护的有11种；另外，还有中国和日本候鸟保护协议规定的保护鸟类53种。

“前三岛”为什么会起归属争议？它的历史根源在哪里？现实到底是怎么回事？我们还是先看苏鲁两省相关地方的历史沿革。

连云港市，原名新海连市，曾名连云市、新海市，古称朐县、朐山县、郁州。朐县为秦置，取县之南朐山为名，治今江苏省连云港市西南锦屏山侧，属东海郡。《史记·秦始皇本纪》记载：秦始皇三十五年（公元前212年），“立石东海上朐界中，以为秦东门”，即此。

南朝宋泰豫元年（472年）移治今连云港市西南海州镇。

梁于其地置招远县。东魏复为朐县，北周建德六年（577年）改为朐山县。自隋至宋为海州镇。元为海宁州治。明洪武元年（1368年）朐山县并入海州。清雍正二年（1724年），从原属淮安州升为直隶州，领赣榆、沭阳两县。

1912年1月，江苏实施省县两级制，原府直辖地及州、厅改置县，改海州为东海县，不久又析东海县置灌云县。1935年12月，连云港开港后，析灌云县置连云市，直至1948年。特别值得一提的是，苏北抗日根据地在抗日战争胜利后，苏北抗日根据地逐步成为华东解放区的一部分，境内除1944年置华山县外，1945年析淮阳县置清江县；1946年和1948年，又分别置淮宝、邳睢二县；1948年，析灌云县新浦、海州及其附近村镇设立新海市和云台工作委员会。这个新海市1949年底撤销，与连云市一起合并设立新海连市。

新海连市1949年改属山东省滨海专区；1950年，从属沂水专区管辖的东海县和新海连市又被撤销，合并成立了新海县；同年，又将新海县撤销，恢复新海连市。1952年11月25日，经政务院批准，江苏的土地又回了老家：归属山东省管辖了三年的徐州市及其滕县专区的丰县、沛县、华山、铜北四县，临沂专区新海连市和赣榆、邳县、东海三县市划归江苏省。1953年3月6日，经政务院批准，江苏省设立徐州专区，领导从山东省回归的华山、铜北、丰县、沛县、邳县、东海、赣榆和从安徽省又重新划归回来的除江浦县之外的砀山、萧山九县市。同年，江苏省将华山县撤销，其行政区域分别并入丰县、砀山县；撤销铜北县，恢复铜山县原来的名称；7月13日，经江苏省人民政府批准，东海县驻地由石榴树迁至新海连市。新海连市则由省直辖。1953年8月15日，经政务院批准，山东省日照、临沭、郯城、兰陵、峄县、临沂、单县、鱼台8县与江苏省赣榆、东海、邳县、新沂、铜山、砀山、沛县7县调整部分县的边界线。1954年3月26日，经内政部批准，赣榆县的汾山岭、小张庄两村划归山东省日照县；山东省郯城县的黑豆涧、前城、后城、王家、肖家、黄家圈、社子7村划归东海县；山东省单县的胡扬庄、董台子划归砀山县。1957年，东海县驻地由新海连市迁至牛山镇。1958年9月9日，经国务院批准，新海连市划归徐州专区管辖。1961年9月2日，经国务院批准，新海连市更名为连云港市。1962年，连云港市升为地级市，改由省直辖，下设两个市辖区，两个县级办事处。这便是连云港市的西南部分组成部分的老家底；另一部分则由古郁州组成。郁州，亦名田横岛。相传项羽死后田横与其属500人居此岛，故名。其地在今连云港市东云台山一带。古时的郁州悬在海中，清初因海岸扩展，始与大陆相连。

由一个东海县，一会儿出来个连云市，一会儿冒出个新海市；没多久又组合成为新海连市，撤掉又恢复，给了山东，没过三年，重新划归给江苏省，最后才定位在连云港市。这么繁复的一个市名和沿革经历，实在是需要化些力气才能搞明白的。由此，也带来了连云港市与日照市说也说不清的“前三岛”权属纠纷。

日照市作为一个单独的行政区名称，相对连云港市而言，在中国行政区划沿革史上就要晚了许多，迟至有清一代才有日照县名的出现。但这个地处山东省南部、东临黄海、南与江苏省毗邻的新兴海港城市，在中国的名气却很大。像它的瘦肉型猪肉，海参、对虾、扇贝、西施舌等海珍品，还有土特产鲍鱼等等，都是很卖名气的。连云港市的名气也不小，首先，它是中国14个沿海对外开放城市之一，地处中国沿海的脐部，江苏省东北端，陇海铁路的终点，东临黄海，北接山东，南连江淮，是大西北和中原11省、自治区路径最短的出海口；另外，它素有“淮口巨镇”、“东南名郡”之称，是中国海洋捕捞和沿岸带养殖业生产基地之一，也是苏北沿海的天然良港，中国四大著名海盐产地之一，同时还是人们旅游、度假、避暑的好地方。

两个都非常有经济实力的市，缘何会在“前三岛”的问题上发生争议?这不能不说是50年代初期两省边界地区翻来覆去调整留下的历史疑难问题；而原驻岛部队撤走后留下的这些岛屿，两省过去调整边界地带时，谁都没有涉及。当时海防前线属于军事禁区，任谁也不会考虑在划分行政区域管辖权时将这种军事禁区也包括在内！以至于驻岛部队撤走后，这些岛屿留下了真空地带，双方才各执其理，认为这些岛屿非自己莫属，进而发生多次或以地名标注，或在水面正面交锋的争夺战。而驻岛部队尚在岛上时，双方均相安无事，不但谁都可以在附近水域过着撒网捕鱼的平静生活，甚至每逢过年过节开展“双拥”活动时，两省的领导和群众都能一起进岛慰问子弟兵。后来为什么“反目为仇”了呢？

1979年6月26日，江苏省革命委员会下发《关于颁布〈江苏省水产资源繁殖保护实施办法〉的通知》。在这个通知中，有这么一条规定：“车牛山、平山岛、达山岛周围海域范围内是海珍品保护区，未经省水产部门同意，任何个人和单位不得进入该海区采捕海珍品”。这是对“前三岛”争议公开化的一发信号弹。

1983年，原由南京部队驻防“前三岛”的官兵撤防后，连云港市边防支队马上接管驻守了“前三岛”。这样，山东方面对“前三岛”是否还是国防意义上的海防岛，江苏连云港市武警部队驻防“前三岛”，是不是侵犯了山东省的行政区域管辖权等问题，提出了质疑。1982年春季，双方渔业人员在“前三岛”发生第一次正面冲突。据山东日照市反映：4月17日，日照市的26只小马力渔船在“前三岛”海域，也就是海州湾110、99渔区正常作业时，突遭江苏省水产部门调集的20多只渔船的干扰和检查，割去渔网77条，扒走渔货200多斤，罚款861元，扣走渔民证件十几份，致使日照方面的800多只渔船被迫停港，减少渔货200万斤，减少收入100余万元。

这之后，双方在有争议的“前三岛”海域的纠纷冲突不断，两省渔政部门互相抓船，渔场秩序极为混乱，以至于当时的农牧渔业部不得不经国务院批准，在海州湾有争议的“前三岛”海域给两省划了一条渔业管理线。有关部门在划线的同时，又以此线为界往南北各平推了10海里，划出了一块共管区。划这块共管区的目的，就是为了两省的捕捞许可证都有效，不管是山东方面的渔民，还是江苏方面的渔民，只要持证在这块共管区捕捞，两省的渔政都门都不得互相驱赶。这条渔业管理线的划定，虽不是行政区域界线的划定，但对于维持两省正常的渔业生产，还是起到了良好的作用。两省对这条渔业管理线和共管区，十多年来，也能较好地遵守，显示了两个历史文化悠久、经济发达的大省对待岛屿争议问题的风范。

但海州湾渔业区的如常作业，并不能说明两省在“前三岛”的归属争议上也已平息。1985-1986年，山东省人民政府三次向国务院提出明确车牛山等岛屿归属山东的请示;江苏省和山东省为了表示对“前三岛”拥有实际管辖权，分别在90年代初期，建立了有关“前三岛”的行政区域政权组织。江苏省的建制为:连云港市前三岛办事处，隶属于连云港市东港区。该办事处设在平山岛（平岛）上，并挂出牌子;山东省人民政府则批复同意了日照市关于设立前三岛乡的决定:前三岛乡，辖平岛（含大参礁、小参礁、双尖礁）、达山岛（含石花礁、达车礁）、车牛山岛（含牛嘴礁、牛角岛、牛背岛、牛尾岛）和刘家堡、王家海屋、秦官庄、周家庄子四个行政村。乡人民政府拟驻平岛。为什么要拟驻平岛?这是因为江苏省的“前三岛”办事处已驻平岛，岛上又有江苏连云港市的边防武警部队驻守，山东省日照市的“前三岛”乡政府的办公地点只好暂时设在岚山头办公。

1997年4月26日，苏鲁双方在有争议的“前三岛”海域，具体一点说，是在“前三岛”海域管理线南侧的渔业区内，因渔业纠纷发生比较严重的冲突事件。事件的缘由，据说是因为山东方面大规模突击抢占有争议的水面，以便造成既成事实;而江苏方面则以渔政执法检查为由，对争议区内山东方面的部分养殖设施予以毁坏。此后，农业部、民政部与两省办公厅领导在京共同协商研究解决两省“前三岛”海域渔业纠纷问题时，山东方面提出:鉴于十多年来这一地区的情况发生很大变化，再沿用1983年的管理界线已不能解决当前的新情况、新问题，建议重新划分管理线，但可以维持目前共管区及其管理现状不变，两省的海洋捕捞、水产养殖、定置渔业都可在共管区内作业——意在只要“共管区”，而不要“管理线”；江苏方面则建议，必须明确渔业管理线适用于捕捞和养殖业。今后两省不得逾线作业——意为只要“管理线”，而不要“共管区”，来个一刀切，搞个泾渭分明。这两种意见，都是从自身的既得利益考虑的，所以根本无法谈出个子丑寅卯来。最后只能以保持海州湾渔业管理线不变，并根据新情况、新问题赋予其新的职能。余下的核心问题“前三岛”的归属，留待苏鲁两省陆地或海上勘定行政区域界线时再行解决。

“前三岛”的纠纷，旷日持久，不管是陆地勘界，还是沿海省际间滩涂及毗邻海域划界，都是一个难题中的难题。正是畏于“前三岛”都已放在自己家里，不管划归哪一方，必会引起另一方强烈的不满，甚或激发出更大的争议，以至有同志提出：干脆特事特办，重新考虑将“前三岛”设为军事管辖区为好。但我们想，依中国人民的聪明智慧，“前三岛”及其海域，肯定会有一个比设立军事管辖区更为好的解决办法。如果让“前三岛”的海洋资源，因权属争议而得不到开发利用，岂不是对当事两省都属巨大的损失？这种两败俱伤的事情，不管是哪一方，也不管是同情、倾向于争议双方哪一方的人众，凡热爱海洋的人，都是不愿看到，不愿发生的。