超大特大城市城中村改造工作的全面启动，似乎预示着2024年的房屋征收拆迁将有望转圜回2018年前后“棚户区改造”高潮期的样子，即政府主导的农村集体土地上房屋征收将重新占据项目的鳌头，这从广州市表决通过的“城中村改造条例”中可看出一些端倪。

超大特大城市的城中村改造究竟怎么改？除了预料之中的“拆整结合”模式，还有哪些此前未曾明确过的操作规则能够被明确下来？《广州市城中村改造条例》作为该领域地方性法规的先行者，尤为值得关注和解读。

【亮点一：首次赋予“城中村”明确定义】

到底什么才算“城中村”，以往几乎没有成文的表述，全靠政策层面去理解，因而城中村和棚户区一直存在概念上的交叉。

《广州市城中村改造条例》第2条给出了准确的“城中村”定义：本条例所称城中村，是指位于城镇开发边界范围内失去或者基本失去耕地，实行村民自治和农村集体所有制的建成区域，以及集体土地已转为国有、已完成撤村改制，但原农村集体经济组织继受单位及原村民保留使用的低效建设用地范围内的建成区域。

这就告诉我们两件事：一是城中村原则上应是集体土地，城中村改造仅能针对“插花”在其中的零散国有土地上房屋实施征收，但不应波及成片的国有土地。这是其与当年棚户区改造的最大区别所在。

二是城中村应当“失去或者基本失去耕地”，意在将城中村和城市周边的乡村做区分。对于那种距离城市不远但尚有一段距离，并未被纳入城市规划区且仍保留有相当面积耕地的村庄，不应通过城中村改造项目去拆整。

此前的咨询中有农民朋友询问在明律师，自家所在的村离镇上7公里，拆迁时能否参照镇上的房屋价格给予补偿呢？显然是不能的，依法它只能参照与所在村紧邻的房屋的价格去估算补偿价值，且还需要扣除应缴纳的土地出让金。此轮城中村改造项目，大概率也和这样的村庄关系不大。

【亮点二：城中村改造中的“拆除新建”部分应当依法征收】

在以往的城中村改造项目中，开发商介入的协议搬迁占有很大的比重，这就将拆除新建推到了法律法规未明确规范的领域里，对保障被拆迁村民的权益而言是不利的。协议搬迁在一些地方几乎意味着怎么拆都行，怎么干都有理，怎样折腾都是“村民自治”，你不服又能耐我何？

而此番广州市出台的新规则给城中村改造带来了新的气象。《条例》第4条在基本原则中指出，本市城中村改造应当坚持政府主导、市场运作，规划先行、依法征收，公众参与、共建共治的原则。“依法征收”4个字赫然在列，这就意味着2024年及以后启动的此类项目，要通过征收补偿程序来完成拆除新建。

根据《条例》第21-24条的规定不难看出，集体土地上房屋征收是开展城中村改造拆除新建项目的主要方式。相应的程序和被征地农民的权利现有法律法规都有明确的规范，绝不再是一笔糊涂账，更不会任由改造方去解释说明，自行拟订不靠谱的方案了。

同时，《条例》第25条还考虑到了前述“插花”分散国有土地上房屋的打包征收问题，即城中村改造中涉及国有土地上房屋征收的，由区政府依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定执行。

综上可知，城中村改造项目将完全在现有法律法规的框架内运行，留给开发商、村委会的操作空间是严格受限的，这对于维护被征地农民的合法权益而言无疑是利大于弊的。

【亮点三：收回集体土地使用权的决定不再允许滥用】

在以往的城中村改造项目中，拆不动就由村委会出面强制收回集体土地使用权，以“抽走地”的方式迫使被拆迁村民腾房的操作比比皆是。但根据此番广州市的新规，这么干可能要不灵了。

《条例》第26条规定，拆整结合类和整治提升类城中村改造项目涉及收回集体土地使用权的，农村集体经济组织可以依照《土地管理法》报经原批准用地的政府批准收回集体土地使用权，并按规定对土地使用权人给予适当补偿。

也就是说，收回集体土地使用权只允许在“拆整结合”和“整治提升”类项目中使用。若涉案项目的改造方案最初即明确为“拆除新建”，则明确不适用这一途径。可见收回集体土地使用权受到了相当程度的限制。

此外，即便走这条路，村集体也无权以此为由搞臭名昭著的“帮拆”“助拆”那一套。第26条进一步指出，经依法批准收回集体土地使用权后，原集体土地使用权人在规定期限内拒不交回的，由作出批准决定的区政府责令交出土地；拒不交出的，依法申请法院予以裁定；法院裁定准予执行的，由作出批准决定的区政府依照法律和国家有关规定执行。

简言之，收回集体土地使用权的决定并不会产生直接“抽地拆房”的效力，而是只能引发区政府作出的责令交出土地决定。一般认为，这一决定具有可诉性，村民若对此不服可在律师的指导下提起行政诉讼寻求救济，而不必去和村集体过分纠缠。只有责令交出土地决定得到法院的强制执行裁定后，涉案房屋才会被依法强制拆除。

在明律师最后要提示广大城中村农民朋友的是，本轮城中村改造中“依法征收”的大原则告诉我们一定要熟悉《土地管理法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》的基础性规定，善于利用法定程序赋予我们的空间和权利去争取公平、合理的补偿利益。

村委会、居委会在其中仅处于“在街道办事处、镇政府的指导下，了解、反映居民、村民的改造需求，组织居民、村民有序参与城中村改造”的地位上，拆不拆、怎么拆可不由它们越俎代庖瞎指挥。

一旦在改造中遇到明显不符合法定程序、不满足村民知情权的情形，一定要及时咨询专业律师，确保自己的城中村房屋“毗邻城市”的价值优势在补偿安置中得到实现，让2018年没赶上的福利结结实实落入自家的口袋里。（王小明/文）