新时代高质量共建“一带一路”的法治保障
要走软法与硬法共治之路
武汉大学国际法治研究院院长、教授
党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》对完善推进高质量共建“一带一路”机制作了专门部署，要求加强绿色发展、数字经济、人工智能、能源、税收、金融、减灾等领域的多边合作平台建设。我以为，加强上述领域的合作平台建设，必须走软法与硬法共治之路。下面就“ 为什么”和“ 怎么样”2个问题分享我的看法。 第一，为什么要走软法与硬法共治之路
过去十年的经验表明，法治共识是决定“一带一路”参与国合作积极性和主动性的重要因素。因为经济上的长远合作、大型项目的推进实施，要求国家之间存在合作的法治基础，形成基本的法治共识。如果对彼此的法治状况不了解、不信任、不认可，双方的合作必然会困难重重。由于“一带一路”的建设任务不限于经济发展，还包括法治发展。通过软法与硬法共治形成法治共识是新时代高质量共建“一带一路”的必由之路。
1.共建“一带一路”的新形势使然 当前，百年变局加速演进，国际地缘政治冲突加剧、中美关系向战略竞争转变、 经济全球化进程受阻、新一轮科技革命和产业变革带来的竞争加剧，能源危机、粮食安全、金融风险、产业链供应链“本地化”等传统安全与非传统安全因素相互交织、相互影响，共建“一带一路”面对的国际环境日趋复杂。主要表现在政治不稳定因素增加、共建“一带一路”的安全形势严峻，全球经济复苏困难重重、“一带一路”的经济金融风险凸显，全球竞争格局转变、共建“一带一路”的大国战略博弈加剧。 面对上述新的国际环境，高质量共建“一带一路”必须在政策方向上从“走出去”为主到“引进来”和“走出去”并重，落实国内国际双循环战略；在产能合作上从基础设施建设为主到以绿色数字产业发展和基础设施建设并重，把人与自然和谐共生的中国式现代化理念推向世界；在产业结构上从特色产业为主到现代化产业和特色产业并重，把追求物质文明和精神文明相协调的中国式现代化目标传播开来；在建设目标上从经济合作为主到制度建设和经济建设并重，推动“一带一路”组织机构实体化、政策磋商常态化、项目建设规范化；在推进动力上从政府推动为主到市场推动和政府推动并重，通过市场化手段引导与支撑更多民营企业加大“一带一路”投资，推动实现全体人民共同富裕的中国式现代化。要完成上述转变、做到“五个并重”，唯有通过软法与硬法共治才能实现。 2.高质量共建“一带一路”的内在要求 所谓“高质量共建”，既要提升“一带一路”国际合作的合法性与有效性，更要实现合作机制的稳定性与可预见性。 作为一项国际公共产品，“一带一路”有必要强化其合法性，以获得更广泛的国际信任。而增强“一带一路”合法性的路径，不外乎吸引足够多的参与方和形成足够大的规模。但当前“一带一路”项目中的资本、技术等生产因素的流动呈现单向特征，中国在推进“一带一路”的过程中，投放了过多的经济资源，造成了一定的负担，导致“一带一路”的规模越大，中国单边输出的资源就越多。 因此，高质量共建“一带一路”需要从“单独努力型”转向“合作努力型”，不能一味地扩大规模，要在可持续发展的基础上注重不同地域、文化和理念的融合。“一带一路”要引领构建更加公平合理的国际秩序，需要得到辐射范围广泛、多元法系国家和地区的认可与支持，这要求所有参与方秉持正确义利观，形成共同价值观，并通过软法与硬法共治 来维护参与方的期待利益。 研究表明，国际合作机制的有效性依赖于参与方是否有能力对互利的政策做出可信承诺。如果参与方认为共建方有“搭便车”的意图或者阻碍集体决策的动机，国际合作的效率就会降低。这是多数国际组织设置加入条件的原因，如WTO对成员方施加了贸易自由化要求。但“一带一路”没有设置参与门槛，其事后治理成本较高。 例如，立陶宛在2017年正式签署“一带一路”合作文件，却因政治原因于2021年退出。因此，高质量共建“一带一路”，需要通过硬法治理，确保参与国做出可信承诺，增加对彼此行为的可预见性和法律约束力，才能提高合作的有效性。 国际合作机制的深化主要体现在对参与方约束力的增强。高质量共建“一带一路”如果以促进参与方在更多议题上的立场趋同为使命，必须改变以政治意愿为主导的参与方式，提高“一带一路”的门槛，通过硬法治理确保合作的稳定性和可预见性，才能使“一带一路”行稳致远。 3.软法治理的局限性 作为没有法律拘束力，但具有政治或道义执行力的规范性文件，软法在“一带一路”建设初期因其灵活性和开放性可以吸引更多的参与国，推动政策协调和相关项目建设。但在高质量共建“一带一路”阶段，软法的局限性不容忽视。 由于软法创制主体的任意性，任何组织甚至私主体都可基于自身利益来制定规则并表达利益诉求，很可能背离多数人的意志，导致利益冲突加剧，缺乏实践理性和道德理性而失去正义。特别是软法自愿执行的效力生成机制极易受到大国强权的左右，小国基于政治、安全、经济等方面的考虑，往往不得不遵从大国的意志，选择不遵守软法又不承担任何国际法上的责任，对软法实施中正义价值的实现带来极大危害，使“一带一路”合作机制的可预见性和稳定性大打折扣。因此，不能仅仅依靠软法推动“一带一路”建设，必须充分发挥软法与硬法各自的优势，才能高质量共建“一带一路”。 第二，怎样走软法与硬法共治之路 过去十年，尽管 “一带一路”的治理以软法为主，但并不排除硬法，即与“一带一路”参与国签署具有法律拘束力的协议。这些协议既可以源自“一带一路”软法文件的授权，也可以不依赖于软法文件，如区域贸易协定、投资和税收协定、人员流动协定等。它们不仅在形式上具有约束力，在内容上明确了参与方的具体权利和义务，与表达政治共识的软法形成相互包容、优势互补、相辅相成的关系。 理论上讲，软法与硬法共治可以采取先软法后硬法、边软法边硬法、硬法保障软法、软法补充硬法等不同模式。 现行国际法体系中存在不少适用于“一带一路”建设的国际法规范，包括双边、区域及多边条约等。用好这些硬法规范是高质量共建“一带一路”的基础。由于“一带一路”参与主体、治理对象和治理目标具有多元性和复杂性特点，现阶段可采取的方法包括但不限于： 1.促进软法硬化，构建协同体系 所谓软法硬化，就是从义务、强度、授权、执行等不同维度增强软法的法律拘束力。“义务”是指具有拘束力的规则要求，“强度”是指更为苛责的规则要求，“授权”是由第三方机构管理规则，“执行”是确保规则实施的措施。这四个维度之间只有相互促进，才能形成硬化国际软法的合力。比如，为了确保执行效果，可以规定高强度、有拘束力的义务，并由一个独立机构来实施。因此，“一带一路”法治化要在合作机制的合法性、客观性、互惠性和有效性上下功夫，不仅设定相对清晰的共建标准，还要尽可能明确规则实施的指导原则和法律依据，以此规范“一带一路”参与方的行为。 2.加强立法协调，实现规则联通 由于“一带一路”沿线国的政治和法治状况复杂多元，不同国家对外国投资的政策和法律不同，在国家安全、反垄断、环境保护、劳工、税收以及行业限制等方面的规定迥异，相关法律还经常因外部经济、政治环境的变化而不断调整。因此，如何尽量避免或减少法律冲突，是共建“一带一路”面临的重要问题。随着共建“一带一路”向高质量发展转变，需要“一带一路”参与方根据共同发展的现实需求，加强政策、规则、标准和机制的平等协商，在国际和国内两个层面为“一带一路”构建稳定、公平、透明、非歧视的规则与制度框架。一方面加强国内法与国际法的协调；另一方面通过建立立法协调委员会、规范性文件交叉备案制度，采取共同章程、共同愿景、政府协议、共同行动、统一示范性文本、普惠协定等方式推动参与国之间的立法合作。 3.完善司法协助，促进司法互信 “一带一路”争议解决机制能否有效运作，最终取决于相关裁决能否在所涉国家得到有效承认和认真执行。这需要推动参与国建立完善的司法协助制度，一方面，完善与高质量共建“一带一路”相适应的法律法规；另一方面，推动相关国家建立合作互惠关系，扩大司法协助的范围和深度。需要参与国形成完备的法律规范体系、公正的司法制度、兼容的合作路径，将合作共识凝结成可操作执行的法律制度，为共建“一带一路”提供司法保障。作为“一带一路”的倡议国，中国可以通过批准《海牙判决公约》等国际公约引导其他国家加入这些公约，及时升级与相关国家的司法协助条约，加大与“一带一路”参与国订立双边司法协助条约的工作力度，主动赋予“一带一路”参与国司法互惠待遇等措施完善司法协助制度。 4.深化执法合作，实现平等保护 “一带一路”建设涉及地域广，部分重要节点国家或地区的地缘政治稳定性差、政策变动与金融市场波动性大、资源依赖性强、宗教与种族冲突激烈；一些国家政府效能与认知度不高、基础设施投入风险很大、信息共享程度较低、合作能力和技术水平参差不齐；不少国家还没有加入 WTO 和一些国际贸易投资金融协定；特别是随着中美战略竞争的加剧，“一带一路”建设面临的风险挑战会越来越大。 因此，加强与“一带一路”参与国的执法合作，营造安全、稳定、可预期的合作环境成为重中之重。我国除了继续利用双边、区域（如上海合作组织）和全球合作机制（如国际刑警组织）以外，需要分阶段逐步构建“一带一路”参与国的执法合作机制，可以从签订框架协议，到个案协助，再到双边协议，最后实现统一立法模式，以便在金融、税收、交通运输、知识产权、环境保护、劳工、反恐、打击跨国犯罪、会计审计监管、签证、通关等领域深化合作，便于人财物及数据的跨境流动。 5.借鉴经验，设立常设机构 高质量共建“一带一路”离不开参与方的共同努力。当前，“一带一路”建设是在中国“一带一路”领导小组统筹下，依托现有多边机制开展工作。“一带一路”高峰论坛尚无专门的秘书处，国家发改委设有“一带一路”领导小组办公室，外交部设有“一带一路”高峰论坛联络办公室。可以借鉴WTO、APEC等秘书处的设立与职能，整合两个办公室资源，设立独立运营的“一带一路”秘书处，增强“一带一路”的国际属性，为成员方的合作提供更充分的组织协调服务，推动成员国轮流主办“一带一路”高峰论坛。 6.彰显特色，实现争端解决机制多元化 争端解决机制是高质量共建“一带一路”的重要支柱，也是保障硬法实施的“牙齿”。受国际法“西方中心主义”的影响，现行国际争端解决机制，如WTO、ICSID，大多被西方发达国家所主导，并没有考虑多数“一带一路”参与国还是发展中国家的现状与需求，不适合解决大多数“一带一路”纠纷。因此，有必要根据“一带一路”的特点与需求，建立多元一体的争端解决机制，所谓“多元”，就是要包括友好协商、调解、仲裁、诉讼等不同方式，所谓“一体”，就是上述不同方式需要有效衔接，形成有机统一的整体。 国际商事争端预防与解决组织将争议预防、调解和仲裁制度有机结合，国际调解院作为全球第一个以调解方式解决公法与私法纠纷的政府间国际组织，都是结合“一带一路”的特点，运用东方经验和智慧，按照共商共建共享原则，构建多元纠纷解决机制的积极探索。未来需要加强建设，不断提升机制建设的能力与效能。
来源：海丝中央法务区
责编：赵淑琳
审核：方琮 高奇
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