加沙数百万人生命面临危险：以色列的禁令正在将难民援助政治化

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以色列议会于2024年10月28日投票决定禁止联合国向巴勒斯坦难民提供救济的机构，这很可能会影响数百万人——这也符合一种模式。

对难民，特别是巴勒斯坦难民的援助，长期以来被政治化，联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处（UNRWA）在其75年的历史中一直受到攻击。

这一点在当前的加沙冲突中表现得尤为明显，当时包括美国在内的至少十几个国家以以色列指控12名近东救济工程处员工参与哈马斯于2023年10月7日发动的袭击为由，暂停了对近东救济工程处的资助。8月，联合国以涉嫌参与袭击为由解雇了9名近东救济工程处员工。联合国独立小组提出了一套50条建议，以确保近东救济工程处员工遵守中立原则。

以色列议会投票通过禁止近东救济工程处进入以色列，此举更进一步。一旦生效，将禁止近东救济工程处在以色列开展业务，并严重影响其在以色列控制的任何被占领土（包括加沙）为难民提供服务的能力。这可能会对巴勒斯坦人的生计、健康、粮食援助分配和学校教育造成毁灭性后果。它还会破坏近东救济工程处及其合作伙伴组织自9月以来在加沙开展的小儿麻痹症疫苗接种活动。最后，该法案禁止以色列官员与近东救济工程处之间的沟通，这将终止该机构为协调援助人员的行动以防止以色列国防军无意中将其作为目标而做出的努力。

理论上，难民援助和人道主义援助应该是中立且公正的。但作为移民和国际关系方面的专家，我们知道资金经常被用作外交政策工具，以此奖赏盟友，惩罚敌人。在此背景下，我们认为以色列禁止联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处（UNRWA）的做法符合将难民援助（尤其是巴勒斯坦难民援助）政治化的更广泛模式。

联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处（UNRWA）是什么？

联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处（UNRWA）是联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处的简称，成立于1948年以色列建国和随后的阿以战争之前的几个月，当时大约有75万巴勒斯坦人被驱逐或逃离家园。

在近东救济工程处成立之前，许多国际和地方组织（其中许多是宗教组织）为流离失所的巴勒斯坦人提供服务。但在调查了极端贫困和难民营中普遍存在的严峻局势后，包括所有阿拉伯国家和以色列在内的联合国大会于1949年投票决定成立近东救济工程处。

自那时起，联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处（UNRWA）一直是主要的援助组织，为居住在约旦、黎巴嫩、叙利亚以及巴勒斯坦被占领土西岸和加沙地带等五个地区的600万巴勒斯坦人提供食物、医疗、教育，有时还提供住房。

巴勒斯坦人的大规模流离失所——被称为“大灾难”或“大浩劫”——发生在《1951年难民公约》之前，该公约将难民定义为因“1951年1月1日之前在欧洲发生的事件”而确有理由害怕受到迫害的人。尽管1967年的一项议定书将定义扩展到了全球范围，但巴勒斯坦人仍然被排除在保护难民的主要国际体系之外。

联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处（UNRWA）负责为巴勒斯坦难民提供服务，联合国还于1948年成立了联合国巴勒斯坦和解委员会，以寻求长期的政治解决方案，并“促进难民的遣返、安置、经济和社会恢复以及赔偿金的支付”。

因此，联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处（UNRWA）没有推动在其他难民局势中可用的传统持久解决方案的任务。 事实上，和解委员会只活跃了几年，此后就被美国斡旋的和平进程所取代。

联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处（UNRWA）是政治性的吗？

联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处（UNRWA）自成立以来一直受到政治逆风的困扰，特别是在巴勒斯坦人和以色列人之间紧张局势加剧的时期。

虽然它是一个联合国组织，因此表面上是不带政治色彩的，但它经常受到巴勒斯坦人、以色列人以及包括美国在内的捐助国的批评，指责其行为带有政治色彩。

近东救济工程处在五个领域履行类似国家的职能，包括教育、卫生和基础设施，但其任务仅限于开展政治或安全活动。

巴勒斯坦人最初反对联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处（UNRWA）是因为该组织早期的工作重点是帮助难民融入收容国经济。

尽管联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处（UNRWA）正式遵守联合国大会呼吁巴勒斯坦难民返回家园的第194号决议，但联合国、英国和美国官员仍在寻找重新安置巴勒斯坦人并使其融入东道国的途径，认为这是解决巴勒斯坦难民局势和更广泛的以巴冲突的有利政治方案。从这个意义上说，巴勒斯坦人认为近东救济工程处高度政治化，并积极损害他们的利益。

在随后的几十年里，在巴勒斯坦难民的敦促下，近东救济工程处将主要重点从就业转向教育。但以色列认为近东救济工程处的教育材料助长了巴勒斯坦人的好战情绪，以色列政府坚持检查并批准自1967年以来占领的加沙和西岸的所有材料。

虽然以色列长期以来一直怀疑近东救济工程处在难民营和提供教育方面的作用，但该组织由国际资助的运作也节省了以色列每年作为占领国必须提供服务的数百万美元。

自20世纪60年代以来，作为近东救济工程处的主要捐助者，美国和其他西方国家一再表示希望利用援助来防止难民中的激进主义。

为了应对武装反对派团体的增加，1970年，美国在联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处（UNRWA）的援助中附加了一项规定，要求“联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处（UNRWA）采取一切可能的措施，确保美国捐助的任何部分都不会用于向任何作为所谓的巴勒斯坦解放军（PLA）或任何其他游击队组织成员接受军事训练的难民提供援助。”

联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处（UNRWA）遵守这一要求，甚至每年公布其员工名单，以便东道国政府对其进行审查，但它也雇用了30,000人，其中绝大多数是巴勒斯坦人。

关于联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处与任何军事组织有关联的问题导致以色列和国际观察组织的兴起，他们记录了该组织大量巴勒斯坦员工在社交媒体上的活动。

2018年，特朗普政府暂停了向联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处（UNRWA）提供的6000万美元捐款。特朗普声称，暂停捐款将为巴勒斯坦人创造谈判的政治压力。2021年，美国总统乔·拜登重启了美国对联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处的捐款。

虽然其他主要捐助方在4月调查结束后恢复了向联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处的供资，但美国尚未这样做。

“一场灾难”

以色列对近东救济工程处的禁令将使已经陷入饥饿的巴勒斯坦人失去生命线。联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯表示，禁止联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处“将给本已灾难深重的局势雪上加霜”。加拿大、澳大利亚、法国、德国、日本、韩国和英国的外交部长发表了一份联合声明，认为该禁令将“给本已严峻且迅速恶化的人道主义局势带来毁灭性后果，特别是在加沙北部”。

有报道称，以色列计划让私人安保承包商接管加沙的援助分配工作，通过反乌托邦式的“封闭社区”来实施，这实际上就是拘留营。此举令人担忧。与联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处（UNRWA）不同，私人承包商几乎没有提供援助的经验，也不遵守中立、公正或独立的人道主义原则。

然而，以色列议会的明确禁令可能会在无意中迫使美国暂停向以色列转让武器。美国法律要求，如果任何国家阻碍美国提供人道主义援助，美国将停止向其转让武器。美国暂停向联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处（UNRWA）提供资金只是暂时的。

联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处是加沙地区的主要援助渠道，以色列议会的禁令明确表明以色列政府正在阻止援助物资的运送，这使得华盛顿更加难以视而不见。在法案通过之前，美国国务院发言人马特·米勒警告称，“该立法的通过可能会对美国法律和美国政策产生影响。”

与此同时，美国政府两个机构此前曾提醒拜登政府，以色列正在阻挠向加沙提供援助，但武器转让仍在继续。

作者：尼古拉斯·R·米辛斯基（Nicholas R. Micinski），缅因大学政治学和国际事务助理教授

凯尔西·诺曼（Kelsey Norman）莱斯大学贝克公共政策研究所中东研究员