清代的江苏是全国经济、文化大省，不管从哪个角度来看，都将其他各省远远甩在身后。不仅如此，江苏的行政建置也与其他省份不同，设两个布政使，由两江总督和江苏巡抚分管，这种形式即所谓的“画疆而治”。
然而让人颇为不解的是，江苏既然设两个布政使司，为何按察使却只设一个呢？相信这个问题很多读者略有兴趣，御史就来与诸位聊聊这一话题。
江苏为何要设两个布政使？布政使司是明代时才出现的，顺治、康熙初年，各省布政使司的最高长官为左、右布政使，分管不同的府州，品级地位没有任何的差异。
康熙初年，全国的行政区划进入一个大调整的阶段。顺治十八年（时康熙帝已即位），江南分为江苏、安徽二省；康熙二年，陕西分为陕西、甘肃二省；康熙三年，湖广分为湖北、湖南二省。
大的省份一分为二之后，布政使司的设置情况也随之而变：
原江南左布政使分治安徽（仍驻江宁），右布政使徙苏州；原陕西左布政使仍治陕西，右布政使徙甘肃；原湖广左布政使治湖北，右布政使徙长沙分治湖南。
需要注意的是，以上各省布政使的仍以大省左、右布政使命名，康熙六年，改江南右布政使为江苏布政使，左布政使为安徽布政使；陕西左布政使改为西安布政使，右布政使改为巩昌布政使（八年又改为陕西、甘肃布政使）；湖广左布政使改为湖北布政使，右布政使改为湖南布政使。
同年，朝廷颁布谕旨定各省布政使去左右衔，并裁撤右布政使，至此各省布政使额设一人。
乾隆二十年，安徽布政使正式迁往省城安庆府，同时乾隆皇帝认为江苏省经济过于发达，牵涉的钱粮事务极为繁巨，决定额外增设布政使，即江宁布政使。
江苏、江宁两个布政使各有分工，江苏布政使辖苏州、松江、常州、镇江4府和太仓直隶州，称为“苏属”；江宁布政使辖江宁、淮安、扬州3府和徐州、海州、通州3直隶州，称为“宁属”。
按照惯例，布政使隶属督抚，但因两江总督与江苏巡抚不同驻一城，故而江宁布政使直接向两江总督负责，江苏布政使直接向江苏巡抚负责。
江苏为何不设两个按察使？乾隆二十年增设江宁布政使的时候，按照常理推断，也应该增设江宁按察使才对。显然，江苏设两个按察使是不具备现实条件的，主要由以下两个原因：
其一、刑名事务不如钱粮琐碎
钱粮、刑名是地方政务的重中之重，这也是朝廷要设布政使、按察使分管的根本原因。但是一省的刑名事务，与经济发达与否并无关联，按察使司所处理的各类刑事案件不会比其他省份更多。
现实情况反而是地处偏远、经济落后的省份刑名方面更难管理，且江苏的读书普及率居全国之首，读书的人多了，懂法懂理的人也就多了，这也能从一定程度上减少各类刑事案件的发生。
其二、原则上与体制不合
江苏设立两个布政使已经是打破了祖制，各省封疆大吏和省级大员都有固定的名额，一般不会轻易裁撤或增加，这主要是为了维护高品级大员的政治地位和威望。
设江宁布政使有理有据，毕竟江苏省的经济体量摆在那里，朝臣和各省督抚也不会提出异议。如果增设江宁按察使的话，那么其他各省势必会效仿，如此就会打乱原先的人事制度，会带来诸多的麻烦。
江苏按察使为何驻苏州不驻江宁？分省之前江南按察使一直驻省会江宁，分省之后一直到雍正初年，江苏按察使也仍驻江宁。或许有不少读者朋友认为，不管是驻江宁还是驻苏州，其实没有太大的区别。
如果这么认为的话，那么就有失偏颇了。按照督抚的分工原则来看，总督主掌军政，巡抚主掌民政。通俗地说，总督一般是不具体管理辖区内的钱粮、刑名事务的，主要工作是由巡抚来负责。
江苏按察使的直接领导是江苏巡抚，而驻地在江宁，必然会给工作带来诸多不便。康熙时期，就有朝臣和御史提出建议：
“国家分设各省，自抚臣而外，其职掌重大，无过于藩臬两司。盖以通省钱谷刑名，唯两司并专其任，故抚臣倚之如左右手，必得同处一城，朝夕商榷，而后呼应具灵，事无耽搁。”
又：“倘分居两地，徒籍文移往来，恐经旬累月，即有敏捷之才，未免旷时误事，宜将江宁按察使令与抚臣同驻，以便办理职掌也。”
这一建议康熙皇帝没有采纳，雍正八年，时任江苏巡抚的尹继善以相同的理由上疏，这次得到了雍正皇帝的批准，江苏按察使由此迁至苏州城，江苏省的省级行政机构，即巡抚、布政使、按察使开始同城办公。
