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1918年11月，第一次世界大战结束，战胜国拟于次年1月在法国巴黎召开和平会议，中国派遣以外交总长陆征祥为首的代表团赴法与会。

1919年1月5日，外交部致电驻库大员陈毅说：

“查近年以来，俄蒙协约中如限制驻兵、设邮二事，事实上业经破坏。但协约固在，终为蒙事莫大之障碍。然蒙情多疑，进行又不宜过骤。本部意见，拟请执事相机与外蒙另订条款，俾得以新约废除旧约，将来承认俄新政府时，即以此为交换条件之一。新约大意以俄蒙《商务专条》内俄国所得之利益，转移于我为基础。此外要点有二：驻兵不加限制，以免碍我领土国防之计划，亦即所以保全外蒙之安宁。王公对于政府从前固有之礼节，如册封年班等事，果能完全规复固妙，否则一部分之挽回，亦足以促进中蒙关系。总之，以排除俄力，固结蒙心为要素。至应如何进行之处，端赖执事察酌情形，竭力筹划，勿失时机，至所企盼。”

这份文件由外交部与国务院联名发出，它明确地表述了北京政府此时经营外蒙古的政策目标：

通过与外蒙古自治官府谈判另订条款的方式，在保留外蒙古自治的情况下，取消俄国攫取的侵略特权，规定中国中央政府和中国内地人民在外蒙古可以享有俄国根据俄蒙《商务专条》所享有的各项权利，恢复中国中央政府在外蒙古的驻军权，全部或者至少部分恢复蒙古王公对中央政府的固有礼节。

同月24、29两日，国务院先后发函、电给陈毅，指示他“宜求经营实事，不务取消自治虚名”，应先解决驻兵、铁路、册封、垦矿4个问题。

驻库大员陈毅接到指示，先私下与外蒙古官府外交长车林多尔济密谈，多方开导，又致书外蒙古官府，“痛陈利害”，说明“中央但期领土主权日形巩固，得以保障外蒙自治，并无别意”，请官府表明意见。

外蒙古官府召开全体成员会议进行了研究，然后具文正式答复，这个复文宣称：“俄蒙商务专条，无论何国援例要求，于外蒙有害无益。”

外蒙古不会中日本的计谋，复文对规定中央政府在外蒙古可以享有俄国根据俄蒙《商务专条》所享有的各项权利不作正面回答，且说：外蒙古“官府宗旨只知尊重中央宗主权，保守外蒙自治权，实无别望”。

外交部1月20日接到陈毅的电报，于次日复电说：

外蒙古官府如此答复，“未免不明政府用意。取消俄约，正为外蒙恢复权利，摆脱束缚起见。至俄国所放弃专条内各种权利，政府自所应享，舍此不足以表示中蒙接近，更何足以防外力之离间。徒托尊重中央之空言，又何以杜实患。仍望剀切陈言，相机进行为盼”。

陈毅遵照指示，对官府诸人做了解释工作。其时，外蒙古官府“总理”三音诺颜汗那木囊苏伦“大病几殆”，另定条款事延缓了一些时日。2月中旬，外蒙古官府外交长车林多尔济会晤陈毅，请陈毅将条款“大概提出，以便商酌”。

2月22日，陈毅致电外交部，报告了他对拟签订的协议中若干条款的意见，请求中央政府审核。

陈毅的意见分为9条：

①中央政府宜承诺不更改外蒙古自治制度，外蒙古如欲撤销“自治”，“应听其自然归来”。

②中央政府在外蒙古驻军、建造铁路的权利必须争到，关于垦矿一条，此次应以杜绝外国人今后攘夺外蒙古利权为主，“已有者暂不更动”。

③在外蒙古经商的中国内地人民缴纳捐税，是由中央政府征收，还是照旧由外蒙古地方政府征收，此条暂不提出，以后看情形再说。

④外蒙古地方政府原享有的商务交涉权收归中央政府的问题，可在条款中专列一条，但声明目前暂不实行。“此节或留俟中央将来与俄正式政府提议取消亦可”。

⑤哲布尊丹巴“拟照西藏DALAI喇嘛例，给予岁俸一万，或稍从优”。

⑥外蒙古官府欠俄国债务400万元，倘外蒙古要求中央政府代偿，应否允许，中央应预作决定。

⑦外蒙古人士担任国会议员及中央政府官吏等项，“例应允许”。

⑧活佛册封、中央政府官吏与外蒙古地方政府官吏会审制度等应列入条款。

⑨废除《俄蒙协约》一语，“拟俟将来与俄正式政府交换条件时声明。”

这9条是陈毅贯彻落实北京指示的实施意见，其要旨是保留外蒙古民族自治权利，同时恢复中央政府的主权，首先是在国务院1月29日电报所列四个问题上恢复中央政府的权利。

该意见提出中央政府代偿俄债、肯定外蒙古人士在中央政府任职的权利、给予活佛岁俸等，是为了争取外蒙古人心，以使事情顺利进行，是合情合理的。

北京政府酝酿解决外蒙古问题的方针策略之时，正是外蒙古官府人事更迭之日。其“总理”那木囊苏伦大病几月，日渐加重，于4月20日亡故，郡王希尔宁达木定继任，不久，内务长巴特玛多尔济兼任“总理”。

这段时间，“谢苗诺夫煽惑复生”。陈毅见时机尚未成熟，“未敢鲁莽从事”，另订条款事“遂暂停顿”。这一停顿就是半年。

这半年时间没有白过。这半年内，中央政府与外蒙古官府另订条款一事未取得成果，但外蒙古内外形势的发展，即谢苗诺夫“泛蒙古运动”对外蒙古造成的威胁和外蒙古统治集团内部王公派与喇嘛派矛盾的激化，使王公派下决心取消“自治”官府，恢复清朝旧制，“完全统一于中央”。

从根本上解决外蒙古问题，提上了北京政府的议事日程。

1919年6月，谢苗诺夫遣人来逼外蒙古官府对是否赞成搞“大蒙古国”表态，外蒙古官府进退维谷，只好以须待盟长、将军、扎萨克大会做出决定为词拖延时日。

该大会于7月底8月初召开。这个会议的主题是确定对于谢苗诺夫“大蒙古国”计划的对策，然它却牵动了外蒙古统治集团内部王公派和喇嘛派的矛盾。

外蒙古王公大会在讨论外蒙古的前途命运时，讨论了中国中央政府和外蒙古自治官府的关系问题。

库伦王公大会坚决拒绝谢苗诺夫的要求，“全体议定意见，始终决无更移，若复来煽惑，抱定宗旨严行拒绝”。

在对付外来威胁的问题上，王公派和喇嘛派“均一致赞助中央”，主张与中央政府合力抵抗外敌入侵；但在是否保留“自治”的问题上，两派意见却有分歧。

喇嘛派想保留“自治”，以便继续垄断政权，保持他们既得的利益。王公派在“自治”期间利益受到损害，“感受痛苦，有宁牺牲官府以脱离黄派把持之意”。

他们想趁此机会，改变外蒙古“自治”以后喇嘛专横的局面，恢复他们在清代时的传统权力，为此，即使取消“自治”也在所不惜。

各盟王公秘密商议以后，车臣汗盟以外蒙古官府司法长车臣汗为代表，土谢图汗盟以内务次长绷楚克车林为代表，三音诺颜盟以陆军长扎木彦王为代表，扎萨克图汗盟以加汉曾活佛为代表，公推外蒙官府“外交长”车林多尔济为总代表，秘密来向驻库大员陈毅转达各盟王公的意见。

在对付谢苗诺夫武力威胁的问题上，各王公要求“中央迅以实力援助”。

同时，各王公坚决要求陈毅趁此机会，将内部问题“一并解决，庶内部既安，对外更为巩固”。“各王公拟取消自治官府，恢复前清旧制，完全统一中央，于大员外，添设帮办大员一人，襄理蒙旗事务。所有行政权，均移归大员及帮办大员主持办理”，只是中央政府与外蒙古地方政府的关系、各自的权限，“必须以公平心理妥定明白，不令从前弊政复生，以期永远安全，而符共和民治五族平等之意”。

各盟王公提出需要妥定的主要有以下6个问题：

①外蒙古官府“现有五部机关酌量改组，直隶大员，仍如清制，用蒙员办事，参用汉员，统由大员呈请中央任命，庶原有当差蒙员不致失所以免怨谤，办事亦臻浃洽”。

②“设地方自治议会，酌由各部王公组织，受大员监督，得以参预政治。遇有关于蒙旗利害重要事件，交其讨论，以为蒙人保障。兴办事业，蒙亦赞成，惟期汉蒙均有利益，不损害蒙旗之土地所有权。至喇嘛方面，请都护妥为安抚，呈请中央特别优待。外蒙古以王公为主体，土地人民兵权实力，均在王公之手。王公自愿取消官府，彼亦无词抗拒，当不至别生疑碍。惟对俄种种，须中央确实担任”。

③《中俄蒙协约》等是否于协议中声明取消？

④旧俄政权驻外蒙领事如何对待？

⑤“将来俄政府成立，应重订新约，要求承认”。

⑥“现订条件是否即行宣布，抑留待要求承认新约时，均应由中央详考决定，负责办理”。

车臣汗等喀尔喀四盟代表认为，“此事宜趁各王公在库，速成为妙。迟则王公散去，恐不易图。务请迅电中央于五日内见复，一俟复到，即由车林与都护商订条件”。

陈毅告诉车林：取消“自治”“须各王公自出请愿书，表明非由中央迫胁，庶足间执俄口”，车林同意照办。

车林转达的喀尔喀四盟王公意见，使陈毅大喜过望。

8月16、17两日，陈毅连电北京政府外交部代总长陈箓，催促中央政府抓紧办理此事，并提出办理的方法。

关于办理取消“自治”的方法，陈毅提议：

先由中央代表与外蒙古官府代表非正式地将取消“自治”官府的条件大概商定，请示中央政府核准后，即由外蒙古官府呈明哲布尊丹巴，“请愿取消自治，并要求规定条例，当将条例交其认可。即一面呈请中央宣布”。

北京政府外交部接到陈毅报告，即拟了一份提交国务会议的《说帖》，其中说，本年一月外交部指示陈毅相机与外蒙古官府另订条款，争取挽回一些权利。

当时北京政府的国务总理是靳云鹏，他拿着外交部《说帖》和陈毅来电去找边防督办段祺瑞（此时督办参战事务处已改为督办边防事务处）征求意见。段祺瑞认为机不可失，十分赞赏外交部所拟计划。

靳云鹏即指示外交部代总长陈箓：明日将此案提交国务会议议决。

1919年8月21日，国务会议讨论了此事，并于当日致电驻库大员陈毅，指示说：

“此次外蒙王公以诚意请求中央协助，并愿取消自治，恢复前清旧制，具见深明大义，中央自宜实力保护，俾坚内向之诚。…各盟既公推车林来述意见，希尊处面告车林，须先由外蒙王公用全体名义呈请政府恢复原制，然后政府根据此项请求，再与妥商条件。庶对外较易措词，不致更疑政府之利用时机，强事干涉。其余所拟办法各端，均尚妥协，望以此意先与妥慎密商，随时呈候核夺。”

陈毅接到电报，即将中央政府的意见通过车林密告官府各王公，各王公经过商洽，“均愿遵办”。

国务院指示此事分两步办理：

第一步，外蒙古方面具呈请愿取消“自治”官府；第二步，中央与外蒙古方面商定取消“自治”官府的条件。

陈毅认为：

取消“自治”官府的条件关系到外蒙古之永久安危，“必先用非正式将条件预行商定，蒙始安心”。

外蒙古官府各王公的意思是，先将条件商妥，然后将取消“自治”的呈文草稿和条件草案寄呈中央核定，一旦中央核准，即由外蒙古官府将呈文正式送给驻库大员，“请求电呈大总统明令允许，一面续签条件，电呈中央公布”。陈毅与外蒙古官府各王公遂先商议取消官府的条件。

外蒙古官府各王公经过密商以后，提出条件50余条。

陈毅对这些条件进行了审核，然后根据各王公的建议，行文外蒙古官府，以继续办理春间奉国务院命令办理的签订条款一事为由，非正式地提出这些条件，催外蒙古官府答复。

外蒙古官府内部，“内务、财政两部，系喇嘛为长”，在官府开会讨论陈毅的来文，决定是否取消“自治”时，担任部长的王公全部赞成取消“自治”，但“总理”兼内务长巴特玛多尔济却不同意。此人时年73岁，虽遁入空门，却是个官迷财迷。

他曾对中央政府驻库伦调查员说过：

“喇嘛人大半皆以得转世为希世之幸，此皆自愚之策，万不能死后又得转生者。”并数次表示，“不愿得呼图克图封号，而愿得亲王之爵”。

他“虽鉴于大势，知不可阻，而终恋权”。他起初欲保留“自治”，只是将官府的“总理”“部长”改为由中央任命，继续执掌政权，诸事办后，由中央政府驻库办事大员转报中央。

“自治”后活佛变更旧制，王公根本政治利益受到损害，皆有不保宗祀之虞，他们对活佛垄断册封大权“最所反对”，“坚执不允”。

因而，外蒙古官府未能对是否取消“自治”做出决定。

后经请示哲布尊丹巴，才做出了同意取消“自治”的决定，喇嘛方面于是对条件进行了修改，“并添加十余条，大体均优待活佛喇嘛事项”。

在王公袭爵问题上，喇嘛方面同意袭爵由中央政府驻库办事大员报请中央批准，但事前必须由各该旗王公口头报告哲布尊丹巴，经其认可。另外，他们提出一条即条件草案的第18条：从前哲布尊丹巴以命令颁行事件不得变更。这样，条件草案就增为63条，外蒙古官府“全体认可”，“复经回禀活佛，亦奉允许”。

外蒙官府于9月下旬将条件草案交给陈毅。陈毅遂抓紧时间对该文件的文字进行斟酌修改，拟于几天后派人送往北京。

外蒙古官府虽已将条件草案交给陈毅，但官府内部王公喇嘛两派关于条件草案的争执并未停息。

在陈毅修改草案文字期间，两派围绕袭爵问题和第18条仍在争执。

喇嘛派在“自治”期间所干违反清代传统惯例的事情太多，王公派要求在袭爵条文里加上“照例”二字，并将“从前哲布尊丹巴以命令颁行事件不得变更”改为“从前哲布尊丹巴照例以命令颁行事件不得变更”，他们想借此为将来呈诉中央改正“自治”期间违反传统惯例的事情埋下伏笔。

喇嘛派恐怕将来推翻旧案自己既得利益受损，坚决反对这样做。

陈毅采取了折中办法。在袭爵问题上，陈毅向王公解释说，将来袭爵有中央政府及驻库大员审核，“决无流弊”，王公勉强同意保留事前经哲布尊丹巴认可的条文。

但对18条，王公坚决要求加上“照例”二字，陈毅“权徇其请”。这样一来，喇嘛又不同意。

巴特玛多尔济乘机拖延取消“自治”，他派车林来通知陈毅：关于取消“自治”的条件，外蒙古官府诸人不能做出决定，须召集各部落王公来库伦讨论，共负责任。

陈毅见此情况，即于10月1日派驻库大员公署秘书黄成垿赍送条件草案入京。陈毅在致代外长陈箓的信函中认为，该条件草案除第6条关于用人一节及第33条关于军队一节“尚待熟商，此外各条，大致均不便更改”。

陈毅与外蒙古当局拟定的文件名为《外蒙取消自治后中央待遇外蒙及善后条例》，共63条。

陈毅与外蒙古当局商定的这个条例，做出了外蒙古呈请取消“自治”后保证中央政府在该地有效行使主权和保证外蒙古行使民族区域自治权的各项安排。

取消“自治”前的外蒙古，名义上是中国领土的一部分，实质上是一个含有独立意味的政治实体。所谓“自治”，实质上是外蒙古统治集团在俄国支持下的割据。

这个条例确认：

外蒙古自行呈请取消“自治”后，外交事务由中央政府管理，国防事务由中央政府军负责（虽然对增派军队有所限制)，中央政府拥有任免重要官吏、制定法律的权力，并拥有在外蒙古修筑铁道、办理邮电事业、开采矿产等权利，外蒙古王公、喇嘛对中华民国国家元首照例奉行年班、觐见等礼节，这就解决了中国中央政府在外蒙古行使主权的问题。

这个条例同时保证外蒙古王公享有他们在清代时就享有的高度自治权利，照顾了外蒙古民族的利益。

条例确认：

中央政府在任何情况下都不能改变外蒙古原有的盟旗制度，各盟旗原有的管辖治理权永远照旧；外蒙古王公的爵位一律由中央政府照旧封给，各扎萨克和非扎萨克王公均由中央照例给予岁俸；设立外蒙古地方议会，外蒙古贵族和平民有参与全国政治事务的权利；外蒙古各盟旗的土地所有权不变，中央政府不向外蒙古移民；等等。

所有这些，使外蒙古王公的政治、经济利益得到保证，外蒙古民众不会因取消“自治”而增加经济上的负担，外蒙古的社会、经济制度和生活方式不变，外蒙古地区作为中国的一个地方行政区域，享有很大的自治权。

这个条例，对外蒙古喇嘛教势力的利益给予了充分照顾。

条例确认：

以哲布尊丹巴为首的外蒙古大喇嘛，由中华民国总统册封，并从优给予念经费和办公费；哲布尊丹巴由中华民国总统世世封为国师、北方黄教教主，他通过《中俄蒙协约》获得的名号“外蒙古博克多哲布尊丹巴呼图克图汗”，兼有“皇帝”和“活佛”双重含义，该条例规定予以保留，可见对外蒙古喇嘛教势力的优容和迁就到了无以复加的地步。

该条例允许俄国人在外蒙古继续进行开矿、经商等经济活动，只是要废除当年沙俄侵略者强迫中国政府签订的政治方面的不平等条约，对俄国而言，也是做了很大让步的。

总之，该条例内容详尽，它基本满足了中国中央政府和外蒙古地方当局的政治要求，照顾了外蒙古的民族利益以及外蒙古宗教势力的利益。它的拟就，为外蒙古取消半独立性质的“自治”、完成国家统一奠定了一个初步的基础。

北京政府原来的目标仅限于酌量恢复中央在外蒙古的主权，不料天随人愿，竟出现了完全恢复在外蒙古主权的现实可能性，真是喜出望外。总理靳云鹏接到条例草案，立即指示印刷若干份，分发各部及蒙藏院，请这些部门签注意见。

1919年10月28日，北京政府举行国务会议，外交部代理总长陈箓向会议提出如下《说帖》：

“关于外蒙古取消自治一案，各部说帖及改订条例，经本部详加核阅，深表赞同。此件似可即交库伦公署黄秘书带回，斟酌办理。总期喇嘛与王公意见能趋一致，不致发生意外。俟各王公呈文到京，即可将条件公布。此项呈文必须由驻库大员，转告各该王公及与闻此事之喇嘛，一律签字盖印，以为将来对外重要证据。呈文底稿，如能由该大员先期电京接洽，尤为妥善。又院部事务前拟派员与黄秘书同赴库伦，调查一切，应否照办，亦请酌夺。”

外交部的提案获得国务会议全体通过，由总理靳云鹏与各部总长于原《说帖》后署名，“密存国务院备案”。这样，由陈毅与外蒙古官府大体商定的63条，在稍加修改后就得到中国中央政府的认可，只要外蒙古方面表态同意，外蒙古取消“自治”就可以公开宣布了。

（正文完）

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