重庆瑞鹰通航
近十年来，我国通用航空业的发展一直与各类鼓励政策相伴相生。在这一过程中我们看到，各类政策的内容从宏观口号逐步具体具象，发布主体从中央政府过渡到地方政府，政策效力也从疾风骤雨向久久为功发展。为搞清行业需要什么样的政策这一问题，笔者梳理了近3年各级政府发布的通用航空、无人机相关支持政策，内容主要集中在基础设施、产业扶持、市场培育和资源保障4个领域。本文从中选取通用机场建设、制造项目引进、短途运输培育、人财资源保障4个方面进行分析。需要说明的是，本文所指的政策，主要是直接支持、鼓励、促进通用航空和无人机行业发展的专项政策、资金、办法、意见和工作任务，并不包括发展规划类文件。一、通用机场建设
通用机场建设是行业的基础和基石，因此，成为“十三五”各地发展通用航空的首要选项。通用机场是公共基础设施，自身盈利能力有限，天生需要政策支持。欧美在实践中逐步形成了国家通用机场补贴体系，其基本思路是：从确保公民享受基本航空服务权利出发，筛选一批机场组成国家骨干通用机场网络，对骨干机场提出公益性开放的要求，并对其建设/运营成本给予大比例甚至全额补贴。我国也曾尝试仿照欧美建立国家补贴模式，在“十二五”期间开展了专项研究，“十三五”期间启动了补贴试点。然而，由于通用航空在我国难以承担公民基本交通服务的职责，2019年国办《交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》中明确将通用机场划归为地方事权，随后财政部《关于民航发展基金等3项政府性基金有关政策的通知》（财税〔2020〕72号）第二条明确指出：“不再对通用航空机场建设和运营予以补贴”。至此，地方政府成为了支持通用机场建设的主力军，具体举措集中在以下方面。
土地指标。机场建设用地需要用地指标，涉及耕地、林地的要做调规变性处理，这是机场项目普遍遇到的问题，需要地方政府给予支持。在这方面，湖南省人民政府办公厅出台的《关于支持通用航空产业发展的若干政策》中明确指出：“科学编制全省通用机场布局规划，新增用地计划由省里统一保障，并与国土空间规划衔接。通用机场及附属基础设施建设用地指标，占用林地指标全省统筹解决。”这是目前首个直接提出土地指标解决方案的地方政策。
建设资金。由于缺少国家统一的建设补贴，我国通用机场项目曾主要依靠土地关联经营以弥补成本，由此带来了一些负面影响。为改变这种局面，“十三五”以来地方政府倾向于对通用机场建设给予一定的资金支持，如江苏、内蒙古等省份补贴机场前期的选址、可研、设计等费用；湖南是按照机场总投资额的10%补贴同时规定最多不超过1 000万元；浙江《关于印发浙江省交通运输专项资金管理办法》规定按照机场所在地不同给予2 000—3 000万元不等的补贴。这些政策的共同特点，一是补贴并不覆盖全部成本，以引导性为主；二是强调建成后补，以项目决算为计算依据；三是补贴资金从现有交通基础设施专项资金中支出，方便执行。
运营补贴。机场投运后的运营补贴，最直接的是《民航中小机场补贴管理暂行办法》中对保障短途运输的通用机场给予补贴，对此在下文短途运输部分一并说明。其他的做法还有部分PPP项目中，政府方与社会资本方约定，机场达到一定起降量后，政府方按年给予社会资本方补贴。此外，在浙江的支持政策中，也规定对超过一定年飞行架次的机场给予补贴，但最多不超过3年。这些政策旨在帮助机场快速度过机场开航后的起步阶段，尽快建立起可持续发展的业务体系。尽管从情感上我们希望补贴越多越好，但从理性的角度及补贴的初衷，土地、建设和运营是通用机场项目最为亟需的内容。此外，净空保护也是需要地方政府大力支持的内容，以确保机场的持续安全运行。
二、制造项目引进
通用航空制造是2010年低空改革启动后最先热闹起来的领域，“十二五”期间几乎全球所有的航空制造商都被中国洽谈过合作。“十三五”以来，各地对航空制造项目引进更加沉稳理性，同时，无人机、城市空中交通(UAM)等新兴科技项目占比也越来越高，但出于发展的内生诉求或GDP考核的客观压力，地方政府对优秀的航空制造项目引进仍有偏爱，因此出台各类政策措施加以支持。我们把航空制造项目分为大、中、小三类，其中大型的主要特点是投资大、周期长、难度高，25部固定翼、29部旋翼均为国家战略，新兴的载人UAM航空器虽有引进可能性但不确定性较高；中型的27部旋翼机以航空工业系统为主，23部飞机经历了“十二五”以来的引进潮，目前仅剩航空工业通飞、中电科、万丰航空等少数几家；小型制造项目中的轻型运动飞机（LSA）、货运无人机等投资金额少、研制周期短、技术难度低，因此成为过去5年国内制造项目引进的重点（如表1所示）。
表1 不同航空制造类项目概况
围绕小航空制造项目落地，先决条件是机场空域资源，即能满足航空器试飞需要。在此基础上则是地方政府的各显神通。这些政策多为一事一议，讨论范围一般集中在税费减免、各类补贴和人才奖励等方面。税费减免是地方政府常见的招商手段，尽管国家对直接减税作出严格的限制，但通过“以奖代返”等形式进行的变相减免依然较为常见，而对紧缺人才个税的返还也是通常的做法。此外，如海南自贸港，通过利用国家赋予的特殊政策，实现对通用航空器引进关税、企业增值税、专业技术人员个税等予以减征、免征。补贴分为直接补贴和间接补贴两类。直接补贴在“十二五”期间较多见，政府出于对项目的渴求，以现金直接给予补贴或注入公司资本金。但这类补贴资金有变为企业实际控制人个人财产的风险，因此，现阶段政府对现金形式越来越谨慎，多采用取得相关证照后补贴的方式，并对资金用途附加限制。间接补贴主要集中在土地差价补贴和厂房免费使用方面。由于这些不动产难以离开本地且难以变现，政府的风险较小，因此成为当前常见的补贴手段。人才奖励则一般套用各地现有的人才政策，给予相关的安家费、启动经费、住房、子女入学、配偶随调等。
三、短途运输培育
通用航空短途运输源于1930年代短航程的活塞飞机探索人员定期运输的尝试，此后由于路径依赖而延续至今，目前仍在一些偏远区域发挥基本交通功能。我国的西部省份、东部海岛等普遍存在地广人稀、地面交通不便的问题，在“十二五”通用航空快速发展的背景下，成为了探索新兴应用的重要结合点。短途运输具有准公共产品属性，因此，与政府的补贴紧密相连。目前，国内对通用航空短途运输的支持政策主要有以下几类。一是《民航中小机场补贴管理暂行办法》将保障短途运输的通用机场纳入补贴范围，自2017年已连续补贴4年，但目前这类补贴有缩减甚至取消的趋势。二是对特定的运营企业给予亏损补贴，即按照核定成本亏多少补多少。这种做法始于“十二五”时期海拉尔—根河、海拉尔—满洲里航线，并在此后较多地被其他省份借鉴。三是通过招标确定运营企业与补贴金额。这种做法由山西省首创，由省政府委托省级平台企业通过招标方式遴选拟开通航线的运营企业，并根据企业报价综合确定补贴金额，较快形成了全省的短途运输网络体系。四是通过政策明确短途运输航线补贴标准。如在浙江省明确提出对满足一定飞行量的短途运输航线每年每条给予一定补贴，期限不超过3年。此外，还有许多“一事一议”性的短途运输补贴，因不具共性不纳入本文范畴。整体上，目前，国内对短途运输的补贴主要以直接的资金补贴为主，而国（境）外的补贴手段则更加丰富，包括航线的“肥瘦”搭配、干支通联运、旅游产业关联开发等。四、资源保障
人才。人才保障一般包括两类，一方面是人才培养，包括在相关院校开设通用航空、无人机专业，鼓励职业院校与通用航空、无人机企业开办定向班，举办专题培训等，这类政策主要服务于产业工人、一线操作人员需求；另一方面是对专业技术紧缺人才的引进，以往政策多笼统地规定享受省市相应人才政策，近年在湖南、海南等省份的政策中，对哪些人员属于紧缺人才、享受哪些具体政策通过列举方式明确，更具可操作性。
融资。多个省份政策中提出设立通用航空发展基金，但由于通用机场、通航运营均属于典型的高投入、低产出、长周期的行业，并不符合金融投资的特性，甚至无法满足国有资本保值增值的要求，因此，这类基金的成功案例较少。当前无人机、UAM快速发展，其行业特点更符合资本的胃口，作为地方政府可从打造展示平台、融资平台、知识产权交易平台等方面入手，优化融资环境，助力企业融资。
文化。目前航空科普正处于快速发展阶段，但也存在规模偏小、鱼龙混杂、产品同质等突出问题。既有政策多注重有型的机场、航空器和人员，在航空科普文化方面关注较少。未来，应在科普资质、标准规范、人员证照等方面建立体系，并在中小学航空科普教育方面制定长期计划与鼓励措施。
注:原文发表于《中国民用航空》2021年12期，作者于一
