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恩琴匪帮占据库伦严重破坏了中国的领土完整和国家主权，对苏俄和远东共和国当然也不利，但并未对后二者构成多大军事威胁。然而，苏俄领导人经过深思熟虑，还是采取了进军库伦的重大政治行动。

1921年6月1日，俄共（布）中央远东局、俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国外交部、远东共和国政府和第五军革命军事委员会四方代表举行了联席会议，讨论对外蒙古的政策问题。

远东共和国副总理马特维耶夫和第五军司令马季雅谢维奇坚决反对出兵库伦的方案，称这是一种“拙劣的政治冒险”。

第五军司令说：

“占领库伦是一回事，至于恩琴则是另一回事。在军事上，恩琴对我们并不构成威胁，应将恩琴问题与占领库伦(这是一个外交问题)分开。”

远东共和国总理克拉斯诺谢科夫、远东共和国军事部长布罗夫认为，恰恰从政治方面看，占领库伦对于支持蒙古和中国的革命运动非常必要。会议进行了投票表决，赞成出兵库伦的有俄共（布）中央远东局全体成员、苏俄外交部代表、远东共和国军事部长布罗夫。

投反对票的有：远东共和国副总理马特维耶夫、第五军司令马季雅谢维奇和总司令拉平。

会议的总结性决议案写道：

“①蒙古战役对于显示远东共和国和苏维埃俄国的力量、对于保障我们的后方、作为反对张作霖的一种方法和培养中国和蒙古革命阶层都非常重要；

②目的是彻底消灭恩琴…‘肃清’库伦和边境地区，并在这些地方建立蒙古民族政权；

③政权必须是本民族的，而不是苏维埃的，并以蒙古不独立，而与中国按联邦制方式建立自治为宗旨”。

莫斯科最高层赞同此次会议的决议。

1921年6月16日，俄共（布）中央政治局会议批准了向外蒙古派遣苏俄红军和远东共和国军队的指示。

恩琴白匪军改采攻势，于1921年5月22日由库伦出发，向恰克图一带的苏俄、远东共和国军队及蒙古人民党武装进攻。6月上旬，两军在恰克图附近展开战斗。

6月11日至13日，两军在特洛伊茨阔萨夫斯克（即后营子)一带激战，恩琴白匪军被击败。

苏俄和远东共和国即将进军库伦。库伦是外蒙古首府，外蒙古是中国领土，俄国大军进占库伦将耸动国际视听，必然会引起与中国的国际纠纷。于是苏俄和远东共和国先采取外交行动，为俄军进占库伦寻找理由并制造相应的舆论。

在击败恩琴之后的6月15日，苏俄外交部长契切林致电中国外交总长称：

苏俄政府“现唯一之主义，在尊敬中俄两国主权，以去除公敌，此公敌即白军领袖恩琴是也。现白军聚集蒙古中央，以抵御俄军及华军，军事日形扩大，致使俄军不得不经过蒙古边境，以与彼战。查俄军与恩琴作战，实于中国有利而无害，俄共和国为协助中国起见，去除匪徒，而保存中国主权，此为俄军与恩琴作战唯一之原因，一俟大功告成，俄军即退出蒙境，俄国政府以为恩琴亦为中国之敌，此次与彼作战，实足增中俄两国之睦谊，而益臻亲善也”。

6月24日，在赤塔出版的《远东共和报》登载了远东共和国外交部长优林致中国外交总长的一件公文。

该公文首先对中国政府进行了严厉指责：

说谢苗诺夫、恩琴等部俄国白党被苏俄和远东共和国军队打败以后逃到中国，有些旧俄白党得到中国东北地方官员帮助，得以在海参崴等地继续从事反对远东共和国的活动；有些旧俄白党聚集于中俄边界中国一侧，时常窜入远东共和国境内骚扰；恩琴白匪军时常窜犯远东共和国领土，引起流血冲突；远东共和国政府屡次向中国政府交涉，指出恩琴白匪军的行动是谢苗诺夫集团反苏俄和远东共和国计划的组成部分，但是情形无有改变，谢苗诺夫党羽仍在中国北京、天津、上海、哈尔滨、满洲里、库伦等地进行种种阴谋活动。

优林的公文指责中国政府不注意远东共和国的利益，在中国境内给谢苗诺夫党羽提供栖息地，并未采取切实措施禁止旧俄白党恫嚇边界上俄国人民的行为，指责中国政府从根本上违反了自己对于远东共和国敦睦结好之宣言。

在提出上述一大篇指责之后，优林代表远东共和国政府向中国政府提出抗议，并就下述6个问题向中国政府提出质问：

（1）外蒙恩琴扰乱，害及中俄两国，中国政府有无确实办法取缔之意。

（2）恩琴、谢苗诺夫利用中东路运输军械、军粮及军事上一切设备物品，中国政府是否有确实办法，禁止该党运输之意。

（3）恩琴、谢苗诺夫，以满洲里、齐齐哈尔及海拉尔为根据地，中政府是否有设法铲除之意。

（4）中国政府是否有禁止谢苗诺夫、恩琴招兵之意。现远东政府闻得中国政府，于实际上不仅无设法禁止，而中东路反协助该党，拨给车辆，使之运兵前往格拉特谷，复组织军队。

（5）查谢党及居住北京、天津、上海、中东路沿线之各党羽仍有联络，并未断绝关系，均有公文可证。若辈行为，岂仅害及远东民国，即中国亦受害不浅，现中国政府是否有取缔此种行为之意。

（6）居住中国领土上远东民国之仇敌，不惟有害远东人民之利益，且同时亦为华民之仇敌，中政府有无毅力扑灭之。

优林的公文要求中国政府对以上6个问题给予明确答复，并设法禁止恩琴、谢苗诺夫及其党羽在中国境内从事反对远东共和国的活动。

优林的公文最后声明：

“凡因扰乱害及远东民国或远东人民之利益者，远东政府不得不以相当办法对待之，故以后恩、谢两党，如仍据蒙境，集合兵力，攻击远东民军，则不得不施行军略上剿灭仇敌之计，俟匪党削平后，远东民军即行撤回。”

契切林的电文和优林的公文都是为他们进军库伦制造舆论，都声明他们的军队在消灭恩琴后将撤出蒙境，但说法有些区别。

契切林明确声明尊重中国对外蒙古的主权，优林未提此点；优林对中国提出一大堆责难，契切林则没有。

6月27日早，远东共和国外交部派员来到中国驻赤塔总领事馆，向中方递交《远东共和报》24日发表的优林公文。中国驻赤塔委员沈崇勋告以赤塔总领事馆与北京文报不通，此公文关系重要，请远东共和国政府派遣专人送往北京。

1921年6月28日，苏俄红军第五军的一支部队和部分远东共和国军队在恰克图地区越过中俄边界，与苏赫巴托尔率领的蒙古人民党武装一起向库伦进发。

北京政府对于苏俄可能进军外蒙古并非毫无预料，早在5月，北京政府内部就有人提醒最高当局：

“俄新旧党之战于我境，即在指顾，且恐新党有提倡民族自治之议，则可虑者又不止蒙疆。”

苏俄军队未经中国同意已经向外蒙古中心地区前进，北京政府毫不知情，还在做着通过外交途径阻止苏军入境的梦。

苏俄外长契切林关于苏俄将出兵外蒙古腹地的来电是6月25日到达北京的，5天之后即1921年6月30日，北京政府外交部向驻英国公使顾维钧发去指示电：

要他向苏俄政府说明中国的立场；恩琴白匪盘踞库伦，中国政府已任命张作霖为蒙疆经略使，“前往痛剿，正当整备出师，肃清有日”；苏俄军队进入外蒙古境内与恩琴作战，“自出于亲睦之意，惟事关领土主权，中政府殊难承认此旨，当能谅解，至蒙俄毗连各地，如得随时协剩，绝其乱萌，中国政府亦深愿协商办法也”。

此电发出后，北京政府外交部于同日又再致顾维钧一电，指示顾维钧在向苏俄驻英代表转达中国政府前电立场时，以口头方式补充说明下述意思：

中国政府拒绝苏俄军队进入外蒙古腹地作战，“实为杜后患起见。倘用兵时，或有不能划清界限之势，惟于我领土主权必须顾及，彼此均当谅解”。

北京政府的电报明确拒绝苏俄军队进入外蒙古腹地，只同意就苏俄军队在中俄边界地区作战进行协商；苏俄军队在中俄边界地区作战时偶然越界进入中国边境地区，是可以接受的，但必须尊重中国领土主权，这是非常明确的。

同日，北京政府收到沈崇勋从赤塔发来的电报，知道了前述优林公文的简要内容，联系6月25日收到的契切林来电，北京政府感到大事不妙。

7月2日，北京政府外交部致函蒙疆经略使张作霖，转告苏俄外长契切林6月15日来电内容，告知他外交部对苏俄出兵外蒙古已婉言谢绝。

接着指出“来电系通知性质，并非征求同意”，从俄军在新疆、外蒙古边境的动向来看，“似俄军逼近边境，非空言所能抵制”。

手中无兵的北京政府只能乞求张作霖：

“事关边计，应如何预筹防维应付之处，谅荩筹在握，必已计虑及此。”

此时，苏俄红军正在向库伦前进。7月2日这一天，顾维钧又致电北京，转达了苏俄驻英代表奉命向顾维钧转达的苏俄政府的又一个电文：

“关于蒙古，劳农政府极愿与中国政府接洽一种具体之办法，蒙古政府既已宣布独立，劳农政府固自承认，并赞助蒙人之国家自决权，但同时亦愿维持中国政府对于此问题之特权，盖深知蒙古独立，必易为俄白党及日本之亡命徒所鱼肉也。关于此问题，劳农政府极欲与中蒙两政府开始谈判，劳农政府自与蒙古政府交换意见之后，已知蒙古政府甚愿开诚接纳对于中蒙关系之一切提议。劳农政府鉴于上述情形，提议委派一委员团，以有关系之三国代表充之，以便解决中蒙问题之一切关系。…劳农政府宣言，并无意恢复前俄皇政府在蒙古所既取得之任何权利，并确切声明，放弃上述之各种权利。”

在此电文中，苏俄政府以赞助“民族自决”的名义，公开申明支持外蒙古独立，建议召开一个中俄蒙三方会议，来解决中国与外蒙古的关系问题。

此时外蒙古存在着两个政权，一个是在恩琴白匪控制下的库伦哲布尊丹巴政权，另一个是苏俄控制下于恰克图成立的临时人民政府。

苏俄政府所谓的蒙古政府，当然是指后者，苏俄政府以后者的代言人自居。苏俄政府所愿维持的中国政府对于外蒙问题的“特权”（顾维钧7月6日电报中译成了“主权”)，显然是1915年《中俄蒙协约》所谓的“宗主权”。

在外蒙古问题上，苏俄政府与俄国旧政府当年的做法基本相同，即一方面支持外蒙古在实质上从中国分离出去，同时又声明愿意使外蒙古与中国维持某种关系，具体的操作方法都是开中俄蒙三方会议。

不同之处是苏俄声明放弃沙皇政府从前在外蒙古获得的侵略特权。

北京政府国务总理靳云鹏就苏俄政府上述电文做了如下批示：

“此次蒙古之乱，纯为白党所胁迫，并非蒙人所愿为，当然不能承认为蒙古之自决。此事纯为中国内政范围之事，可由中国自已解决勘定。至蒙古对外问题，应由中国负责。”

北京政府不愿承认外蒙古人愿意独立的事实，又坚持外蒙古问题是中国内政、反对外来干涉的立场，但是无力采取有力措施自行解决问题。

1921年7月5-6日，苏俄、远东共和国军队和苏赫巴托尔的蒙古军兵不血刃进入库伦城，留在库伦的恩琴白党在联军入城前夕乘夜潜逃。7月8日，由鲍陀领导的恰克图临时政府迁到这里。

7月11日，中国驻赤塔委员沈崇勋电告北京政府：

“本日共和报载，红军自恰边击败恩党后，已于六日进库伦。”

8月12日，外蒙古革命的设计者之一——舒米亚茨基致信苏俄外交部长契切林，对苏军进占库伦一事做出了评价：

“在蒙古群众当中我们造就了一些把本民族统一的命运，甚至在某种程度上将民族的存亡与苏维埃俄国联系在一起的朋友。我们为自己造就了可保护我国数千公里边界中防守最为薄弱的地段的同盟者…我们已经具备了与蒙古建立和平经济关系的可能。”

喇嘛教在外蒙古社会中拥有强大的势力，哲布尊丹巴在外蒙古民众中享有巨大威望，外蒙古人民党及其军队羽翼未丰，在此情况下，由苏俄帮助建立的新的外蒙古政权采取了君主立宪制。

哲布尊丹巴仍被尊为大汗，但他的权力限于宗教事务，在世俗事务方面只具有象征性的权力。外蒙古新政权制定了关于大汗与政府相互关系的约法，1921年11月1日，双方共同举行仪式宣誓遵守这一约法。

1921年7月11日，以恰克图临时人民政府班底为基础的外蒙古人民政府成立。新成立的人民政府由鲍陀任总理兼外交部长，丹赞为财政部长，苏赫巴托尔为军政部长。政府实权掌握在外蒙古人民党手中，一些王公和上层喇嘛也参加了政权。

1911年以来在外蒙古政界颊为活跃的车林多尔济和希尔宁达木定在政坛仍占有一席之地，车林多尔济担任了外交部副部长。

外蒙古新政权对旧俄白党实行了镇压，宣布恩琴为俄国匪徒，搜获旧俄白党人员立即予以监禁。追随恩琴的土谢图汗部人车别特力棍被逮捕入狱，“家产一并没收”。“白党所招蒙兵，一律缴械遣散”。

1921年8月1日，外蒙古新政权贴出布告，宣布俄国人以及中国的汉族人、内蒙古人、藏族人均为外国人。同月，美国驻张家口副领事来到库伦调查商务，外蒙古新政权允许美国领事驻扎库伦办事。

与1921年7月苏俄军队进占库伦同时，苏俄政府与外蒙古人民党政权进行了关于苏俄军队留驻外蒙古问题的磋商。

舒米亚茨基起草了外蒙古《临时人民革命政府致俄罗斯苏维埃联邦政府呼吁书》，其中请求苏俄军队延期撤退，协助消灭残留的旧俄白匪。外蒙古人民党政权于7月12日向苏俄政府发出了这封呼吁书。

苏俄政府当然乐于接受这一请求。当时逃出库伦的旧俄白党散处在外蒙古东部和西部地区，9月，在新疆被击溃的旧俄白党巴奇赤部窜入外蒙古西部地区。苏俄军队将这些旧俄白党一一剿灭。

1921年8月，恩琴在库伦西北土谢图汗部某地被外蒙古人民军擒获，后由苏俄军队押回苏俄境内处决。到1921年年底，外蒙古境内的旧俄白匪基本被肃清，外蒙古人民党政权站稳了脚跟。

外蒙古新政权领导人明白：

“蒙古独立的基本保障是依靠苏俄。”

1921年秋，外蒙古新政权派遣代表团前往莫斯科谈判签订俄蒙友好条约。该代表团以外蒙古人民党中央委员会主席、财政部长丹赞为首，成员包括苏赫巴托尔、车林多尔济、希尔宁达木定等人。代表团于10月初抵达莫斯科。

苏俄政府人员和共产国际工作人员在外蒙古问题上的政见存在分歧。共产国际远东书记处负责人舒米亚茨基主张苏俄正式承认外蒙古独立。

苏俄外交部官员加拉罕、越飞等人担心此举影响苏俄与中国的关系，表示反对。

10月上旬，苏俄外交部和共产国际执行委员会召开了几次会议讨论此问题。苏俄外交部长契切林转而支持舒米亚茨基的意见，他于10月18日致函列宁说：

蒙古革命政府“是我们手中的一张王牌。它的成立彻底粉碎了日本建立从太平洋到黑海的反革命战线的计划，由于有友好的蒙古的遮挡，我国相当长的一段边界线变得十分安全了”。

经过讨论，苏俄政府确定了在外蒙古独立问题上的政策。

1921年10月中旬，俄蒙谈判在莫斯科开始，外蒙古方面参加谈判的为丹赞等四人，苏俄代表为杜霍夫斯基和格次。

谈判中，双方在外蒙古的地位问题和唐努乌梁海问题上发生过分歧。苏俄方面起初因袭沙俄政府的做法，建议将外蒙古的地位确定为“未来中华民国各族联邦中一自治成员”，在中国版图内实行“自治”；建议在中国举行中俄蒙三方谈判，由苏俄在中国政府和外蒙当局中间进行调停。

外蒙古代表主张外蒙独立。后来双方达成妥协。丹赞要求在条约中规定唐努乌梁海归外蒙古人民政府管辖。苏俄方面认为外蒙古的国际地位尚未确定，谈论将唐努乌梁海划归外蒙古为时尚早。

1921年11月5日，《俄蒙修好条约》在莫斯科签订。

条约主要内容如下：

苏俄政府承认外蒙古人民政府“为唯一合法之蒙古政府”，外蒙古人民政府承认苏俄政府“为俄国唯一合法之主权者”；两缔约国各自承担义务，禁止在自己领土内存在反对对方的组织和军队；苏俄政府可派全权代表驻在外蒙古首都，可派领事驻在乌里雅苏台、科布多等地，外蒙古人民政府可派全权代表驻在俄国首都，可派领事驻在俄国沿边各处；双方组织特别委员会划定俄蒙国界；双方互给对方以最惠国待遇；俄国人有权在外蒙古拥有不动产；该条约自签字之日起生效。

与1912年的《俄蒙协约》相比，此约走得更远。该约中多次使用“两缔约国”“俄蒙两国”等概念，苏俄通过此约承认外蒙古是一个国家，允许外蒙古新政权派遣全权代表驻在俄国首都，实际上承认了外蒙古的独立。

但是，该条约的措辞十分圆滑，它没有对外蒙古的国际法地位及其与中国的关系做出明文规定。该条约回避了唐努乌梁海问题，便于苏俄日后逐步将唐努乌梁海攫为己有。此约为外蒙古后来的完全独立提供了初步的保证。它也完全符合苏俄的国家利益。

在签订《俄蒙修好条约》的同时，俄蒙双方还签订了几个秘密协定，其中规定在莫斯科为外蒙古印制纸币、苏俄向外蒙古新政权提供100万两白银贷款。

1921年以后的几年间，在苏俄红军的扶助下，外蒙古人民党政权采取了一系列措施来巩固它的统治，为外蒙古彻底独立奠定基础。1921年10月，外蒙古新政权召开了临时小呼拉尔，这个组织有权审查政府制定的法律。

1922年年底制定了关于旗扎萨克及闲散王公台吉的条例，规定旗人民代表大会可以罢免不称职的旗扎萨克。1923年3月颁布了《地方自治机关组织法》，规定旗的长官由民众选举，在此后一两年的选举中，大部分旗的扎萨克被换掉。

与此同时，外蒙古新政权向沙毕衙门派遣了特派员。外蒙古新政权大力加强军队建设，在军队中设立了政工部门，建立了党团组织，新政权成立后的最初几年，外蒙古财政预算的大部分用在了军事方面。

经济方面，1921年12月成立了合作社。外蒙古人民党政权建立初期经历了激烈的内部斗争。1922年和1924年，外蒙古新政权的首任总理鲍陀和财政部长丹赞及他们的同伙先后被作为“阴谋分子”枪决。

1924年5月20日，哲布尊丹巴逝世。6月3日，外蒙古人民党中央委员会决定在外蒙古境内实行共和政体。

11月8日，外蒙古第一届大呼拉尔（人民代表大会）开幕，这次大会通过了以苏联宪法为蓝本的宪法，宣布外蒙古是独立的人民共和国。大呼拉尔决议将库伦改名为“乌兰巴托霍托”（红色英雄城），决定外蒙古采用新的纪年，从1911年算起。

（正文完）

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