1、在君主眼中，最理想的统治精英不仅具有较强的行政能力，做事能达成目标，而且能保持对帝国或王国及其君主的政治忠诚，能做到清正廉洁。但问题是，从逻辑上说，统治精英自身的偏好与利益，跟帝国及其君主的偏好与利益常常并不一致。君主能否有效地控制帝国庞大的官僚体系，使身处其中的行政官员或官僚能在较大程度上基于帝国及其君主的利益行事，而非基于他们自身的利益行事，对所有君主来说，都是一个严峻的挑战。

2、君主制下官僚体制的治理困境跟君主统治模型下的权力结构密切相关。君主权力的至高无上与不受法律约束，决定了君主统治模型下政治权力的基本特征。结果是，官僚系统中的官员行使政治权力也有较大的随意性，或者拥有较大的自由裁量权。因为从根本上讲，君主统治模型下不会有一套成熟的法治规则与约束权力的制度安排。

3、君主制下官僚体制的治理困境还跟特定的信息系统有关。在前现代的交通与通信技术之下，远距离获得准确信息的难度很大，而君主对于各部门各层级官僚的奖励、升迁、惩处等重要决策，往往依赖的又是这个信息系统。但问题是，君主要想获得关于官僚及其行为的准确信息，成本往往高到难以想象。

4、对任何一个帝国或君主来说，在前工业社会的条件下，要想在地理疆域辽阔的领土上收集关于大量官员及其行为的信息，成本高得惊人。再进一步说，由于这些信息跟每个官员的考核升降乃至身家性命密切相关，各个级别的官员都有很大动力去制造对自己有利的信息，并努力设法校正那些对自己不利的信息。所以，君主即便想方设法，要想获得官僚系统中官员行为的准确信息仍然是难上加难。

5、前现代帝国或王国的官僚体系实际上是一个多层委托—代理关系的模型。可以想见，帝国或王国的规模越大，官僚体系的管理层级越多，这一委托—代理关系的链条就越长。在这个委托—代理关系模型中，真正的委托人其实只有一个，那就是君主本身。在君主之下，其他官员全部都是代理人，只是不同级别的代理人。

6、但凡委托—代理关系的链条越长，委托人的目标函数在较低级别代理人身上就越容易遭到扭曲，委托人的监督成本也就越高。最终来说，委托人能够控制或影响最终代理人行为的程度也就越弱。这个逻辑可以很好地解释君主制中央集权官僚制国家模型下的一个顽疾，即腐败问题。

7、腐败问题主要来自多层委托—代理关系模型下官员行为的扭曲。当委托—代理关系的层级很多、链条很长时，君主往往就很难有效地监督底层官员，直接原因就是包括信息成本在内的监督成本实在太高了。加之，绝对君主制条件下许多重要官员都手握较大的自由裁量权，官员的腐败行为就很难得到有效的管控。

8、意识形态是君主有效管控官僚系统的重要手段，但往往只能起到比较有限的作用。在君主制下的官僚体系中，意识形态的主要功能是，即便是在信息不足与监督不及的领域，要靠意识形态的灌输和主导观念的塑造，来提高官僚对于君主目标、行为准则的遵从程度，减少他们的机会主义行为。

9、当然，意识形态是否对官僚行为发生直接的影响，则取决于很多因素。一方面，君主不仅可以用意识形态塑造政治认同与合法性，而且还可以用意识形态来塑造官员本身的行为规范与伦理准则。另一方面，在法治缺位、官员政治权力相对不受约束、君主委托—代理模型下有效监督微弱的条件下，官员能否放弃对实际利益和享受的追求，而以意识形态规训的方式来约束自己的行为，是一个很大的问题。