征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，是应当按照集体土地征收标准补偿还是按照国有土地上房屋征收补偿标准补偿？
国有土地上房屋征收决定究竟合不合法应当如何判断？
若房屋征收决定重大违法，法院考虑到公共利益原因只判决违法而不予撤销是否有例外情形？
由北京在明律师事务所刘博韬律师办理的这起经典案例，打破已实施房屋征收决定坚不可摧的神话！
案件事实王某是贵州省某地区的居民，其房屋位于*区政府发布的19号征收决定的征收范围内。
但问题就出在该省政府于2007年曾作出一个56号批复，将19号征收决定涉及部分集体土地征收为国有，作为城镇建设使用土地。而这个糊里糊涂的56号批复是否将王某的房屋所在地包含在内，又是否已经完成土地征收，谁也说不清，也成了本案最大的争议焦点...
如若王某的房屋及土地未被56号批复所包含，那么王某房屋所在地就仍应当是集体土地，用国有土地征收程序来征收显然有违法律规定！
区政府表示王某房屋土地已被征收为国有，不能适用集体土地征收程序及补偿标准进行征收，而王某则持相反意见...
王某认为该征收决定在实体和程序上违法，损害了他的合法权益，因此提起诉讼要求撤销。
审理过程一审法院认为区政府作出的19号征收决定，征收主体合法，符合公共利益需要，符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并纳入全国棚户区改造计划，且依法进行了社会稳定风险评估，对征收补偿方案进行了论证、公布、征求公众意见，虽然程序上存在瑕疵，但不足以影响房屋征收决定的整体合法性。因此，一审法院驳回了王某的诉讼请求。
二审法院审理后以区政府未能提供涉案项目有效立项证明，项目符合四规划一计划的证明，征收补偿费用足额到位、专户专储、专款专用的证明，以及认为涉案征收决定的作出违反了重大法定程序，应当予以撤销。但是根据《行政诉讼法》第七十四条第一款第(一)项之规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。
王某不服二审判决，向最高人民法院申请再审。最高人民法院提审本案，并依法组成合议庭进行了审理，而此次审理，几乎是将本案推倒重来！
再审法院裁判观点法院从19号房屋征收决定的合法性与该征收决定是否应当撤销两方面入手，分别进行了论证：
1、关于19号房屋征收决定的合法性首先，关于56号土地征收批复以及19号房屋征收决定的范围问题，经双方举证质证，根据房屋坐落位置示意图标注的征收红线图和56号批复范围，法院最终查明，能够反映19号征收决定所确定的征收范围内集体土地上的房屋，绝大部分未在56号批复范围内！也就是说19号房屋征收决定对绝大部分的集体土地适用了国有土地征收程序！该征收决定存在严重的法律适用错误问题！
摘自案例正文：
(一)关于19号征收决定对集体土地上房屋实施征收是否具有法律依据的问题。 我国土地性质分为国有土地和集体土地。因土地性质不同，行政机关实施征收时所适用的征收程序受不同的法律、法规调整。国有土地上房屋的征收与集体土地(及地上房屋)的征收，虽均为征收，但依照我国法律法规，二者在征收主体、征收对象、征收程序、征收补偿安置内容和方式等方面均存在明显区别。从征收主体看，国有土地上房屋征收主体由市、县级人民政府作出征收决定；集体土地征收需省级人民政府或国务院批准，由市、县级人民政府予以公告并组织实施。从征收对象看，国有土地上房屋征收针对的是房屋，国有土地使用权一并征收，即“地随房走”；集体土地征收针对的是土地，地上房屋随集体土地一并收回，即“房随地走”，不存在仅征收房屋而不征收土地的情况。从征收程序看，国有土地上房屋征收主要依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序进行；而集体土地征收主要依据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定的程序进行。从征收补偿安置的内容、方式来看，国有土地上房屋征收主要是通过评估的方式确定被征收房屋的价值，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条和第二十五条确定的项目进行补偿；而集体土地征收涉及土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿标准以及住房安置等，根据《中华人民共和国土地管理法》(2004年修正)第四十七条规定，由省、自治区、直辖市确定。因此，行政机关针对不同征收对象实施征收时，应当区分土地性质适用不同的征收程序。 根据《中华人民共和国土地管理法》(2004年修正)第四十五条第一、二款“征收下列土地的，由国务院批准：(一)基本农田；(二)基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；(三)其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”的规定，集体土地征收需由省级人民政府或国务院批准。本案中，19号征收决定确定的征收范围涉及两类土地。一是绝大部分未取得省级人民政府征地批复的集体土地，对此，*区政府直接按国有土地上房屋征收的程序对集体土地实施征收，已超越法定职权且缺乏法律依据。原审法院认定贵州省人民政府作出的56号批复将19号征收决定涉及的集体土地征收为国有，与本院查明的事实不符，属认定事实不清，应予纠正。二是少部分在省级人民政府征地批复范围的土地。根据已查明的事实，该部分土地虽经56号批复批准征收为国有，但此前并未进行土地征收程序，*区政府直接实施房屋征收，误将国有土地上房屋征收程序适用于集体土地征收，属适用法律错误。退一步讲，即便按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定对已获得省级人民政府征地批复部分实施征收，被诉19号征收决定也存在二审法院所认定的违反重大法定程序的问题，即存在不符合经批准的市、县级国民经济和社会发展年度计划，棚户区改造项目立项时间晚于征收决定作出时间，违反征收决定作出的合理顺序和步骤，征收补偿费用未足额到位等问题。故，*区政府所作19号征收决定超越法定职权，缺乏法律依据。原审判决认定事实不清，适用法律错误。
其次，关于*区政府辩称案涉征收范围已纳入城市规划区，可以参照适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定，按国有土地上房屋征收程序实施征收的意见。一方面，该司法解释的规定主要适用于已经实施的集体土地征收程序中，因行政机关的原因导致未及时对集体土地上房屋及不动产进行补偿，且补偿时房屋所在地已纳入城市规划区的情形，其目的是为了充分保障被征收土地农民的补偿权益；另一方面，该司法解释的规定仅指对被征收人进行补偿时可以参照执行国有土地上房屋征收补偿的标准，但征收程序仍然应当经过法定的集体土地征收程序进行。故区政府辩称的理由不能成立！
《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款:“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费”
2、关于19号征收决定是否应予撤销的问题本案中，人民法院在审理*区政府作出的19号征收决定的合法性时，考虑了依法行政原则以及保护行政相对人的信赖利益和国家、社会公共利益。法院认为，公共利益是一个抽象概念，需要具体分析是否真正损害公共利益以及是否具备撤销征收决定的现实基础。
而涉案项目具有如下特点，充分证明涉案项目如被撤销并不会真正损害公共利益：
1. 征收项目推进困难：*区政府的证据显示，计划征收改造518户，但仅签约117户，实际兑付92户，使用安置房源67套。融资因政策影响被取消，导致项目停滞。
2. 实际拆除房屋较少：由于项目推进困难，实际签约并兑付的户数不多，实际被拆除的房屋也较少。
3. 缺乏明确推进计划：*区政府未提出解决项目停滞的具体方案和举措。
4. 社会效果：撤销19号征收决定有利于保护当事人权益，并有助于解决项目久拖不决的问题。
区政府虽辩称撤销征收决定将损害公共利益，但其提供的证据主要针对的是2014年启动并实际完成的一期征收项目，与本案被诉征收决定涉及事项并无直接的关联性，而案涉征收决定涉及已签订补偿协议和实际拆除房屋较少，撤销征收决定对其影响也较小。此外，征收决定是否被撤销与案涉被征收房屋是否存在公共安全隐患并无直接联系。
因此，法院认为，区政府未能提供足够证据证明撤销决定会对国家和社会公共利益造成重大损害，认为撤销19号征收决定具备现实基础，且不会对公共利益造成重大损害！
案件结果区政府所作19号征收决定，超越法定职权，缺乏法律依据，*区政府并未提供足够证据证明撤销案涉征收决定会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，被诉征收决定具备撤销的现实基础。一、二审判决认定事实不清，适用法律错误，遂判决撤销一、二审判决，撤销19号征收决定！
在明律师有话说无论是土地征收还是房屋征收，一旦征收程序启动，就是“开弓没有回头箭”，牵一发而动全身。法院在审理被征收人对征收决定提出的诉讼时，常常倾向于“舍小保大”，即为了维护公共利益、保护已签约被征收人的权益，以及稳定已建立的法律关系，即使面对明显违法的征收决定，也往往只判决其违法而不予以撤销。这种做法逐渐演变成一种不成文的惯例。然而，有时撤销某个征收决定才是真正符合公共利益的选择，本案正是这样一个典型例证！（文/李宗爱）
