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1915年6月7日，中俄蒙三方签订《中俄蒙协约》的当天，中国外交总长孙宝琦接到俄国驻华公使库朋斯齐关于内外蒙交界地带移民问题的照会。

按照俄方要求，孙宝琦在复照中说：

请求约定，将内外蒙交界地带留作当地居民游牧之地。中国政府认为在该问题上可原则上表示同意。至于详细划定该地带范围一事，中国政府认为，在正式划定恰克图会议通过之条约第十一款所定边界时确定。

《中俄蒙协约》是以中俄《声明文件》及《声明另件》为基础签订的。

《声明文件》规定的“宗主权”与《声明另件》“外蒙是中国领土之一部分”的提法是矛盾的。前者一般指“宗主国”与“保护国”的关系，而后者是针对中央与地方的关系而言的。这就使中、俄、蒙三方在这个问题上产生了摩擦，也为外蒙古拒绝放弃“独立”提供了借口。

会议开始后，三方都提出了自己对于“宗主权”的解释。中国强调外蒙古是中国领土的一部分，要求外蒙古取消国号、帝号，取消“独立”，恢复中央政府的主权管辖。

而外蒙古则要求保留它的国号、帝号，使其“独立”合法化。俄国不容许中国恢复对外蒙古的管辖，也不容许外蒙古完全“独立”，而是要外蒙古成为在中国宗主权名义下的“自治国”。《协约》的条款基本上是按照俄国的意图制定的。

中国没有恢复在外蒙古的主权，只取得了对外蒙古的象征性“宗主权”。至于外蒙古，则被俄国玩弄于股掌之上。它既向俄国出卖了权利，又不得不承认中国的宗主权。

俄国在恰克图谈判中得到了最多的好处，它是此次谈判的唯一赢家。按照协约第二十一条，中国承认俄蒙《商务专条》继续有效。

俄国在外蒙古享有免税贸易、设立邮政、使用台站、会审俄蒙诉讼等特权。协约虽然没有提及铁道问题，俄国已经在事实上获得了在外蒙古的铁道修筑权。俄国在外蒙古的侵略权益得到了巩固和加强。

《中俄蒙协约》的税则条款对中国内地商民的利益损害极大。

按照《协约》第十二条，中国内地商民既未取得与俄商同等的权利，中国中央政府也未获得限制外蒙古当局收税的权力，中国的“宗主权”有名无实。

《协约》使外蒙古当局强加给内地商民的苛捐杂税合法化，也为其日后任意盘剥内地商民提供了依据。虽然没有“关税”，外蒙古当局又变相收取所谓“境内关税”，中国内地商民捐税负担反而加重。

俄国则通过控制外蒙古税务机关及该条款赋予的“免税权”，可以对中国内地商民及英美列强商民进行排挤，从而将外蒙古变成其独占的势力范围。

《协约》第五条使用了“专权”这个词。所谓“专权”，它不是中央政府赋予的，而是外蒙古“独有”的，中央政府既无权过问，更没有权力收回。

所谓的“专权”，是在外蒙古“高度自治”的幌子下，对中国主权的破坏与践踏。

按照《协约》的规定，中国内地民众与外蒙古民众间的诉讼实行中蒙会审制度，中国在外蒙古享有的司法主权被破坏了。中国在外蒙的司法权被降到与外蒙古官府同等的地位上，这是对中国主权的严重损害。

然而，外蒙古当局却在谈判中以内蒙古的保护人自居，与俄国联手对中国中央政府指手画脚，阻挠中国在内蒙古的施政。

关于中国政府不得向内外蒙交界内蒙古一侧移民的照会更是严重侵犯了中国的主权。这是俄国的侵略触角向内蒙古的延伸，是中国主权在中俄《声明文件》之后的又一重大损失。

通过《中俄蒙协约》，中国只取得了对外蒙古象征性的主权。

在清代，中国对外蒙古享有完全主权。清朝在库伦、乌里雅苏台和科布多驻有数量不等的军队。中央政府派驻外蒙古的将军、大臣代表中央政府管理外蒙古兵丁造册、军事训练、巡边屯田等事宜。

外蒙古各王公及活佛的承袭、爵禄、封赏、朝觐及外蒙古一切涉外事务由理藩院和驻外蒙古的将军、大臣办理。

根据《协约》，中国不能在外蒙古设官、移民。中国驻库办事大员，对于外蒙古的“内政”没有任何发言权，驻库大员的职权范围与俄国驻库领事基本相当。

外蒙古则可以自行编练军队，购买武器，聘请教官，外蒙古还有与外国签订工商条约的权力，就连政治土地条约也要中俄商办。可以说，外蒙古虽然名义上是中国领土的一部分，而中国的实际权力不如一般意义上的宗主国。

恰克图谈判，自1914年9月至1915年6月，进行了9个月之久。其间正式会议凡48次，会外磋商40余次，停议3次。其耗时之长，争论之激烈，在中外交涉中是不多见的。

北京政府代表在谈判中，不可谓不尽心竭力、据理力争，甚至曾不得已以罢议相抗争，然谈判最终还是以中国的退让并接受对方绝大部分条件而结束。

中方之所以在谈判中失败，主要有下述原因：

首先，弱国无外交是近代国际关系的基本规律。北京政府被迫签订了中俄《声明文件》，使俄国干涉中国内政合法化，从而使中方在恰克图谈判中所处之形势极为不利。

其次，此次交涉之失败，也与当时中国所处之外部环境有关。早在1912年日俄双方就已签订密约，就瓜分我国内外蒙古地区达成了协议。

1915年1月，日本向我国提出了灭亡中国的“二十一条”，要求将其在我国东北和内蒙古地区的利益特殊化，从而使中国政府在谈判桌上处于腹背受敌的状态。

因此，中国此次谈判的失败，也是日俄竞相侵略我国蒙古地区的必然结果。

最后，在谈判技术方面，由于中国代表在谈判前准备不充分，缺少专门的调查研究，以至在会上立据不足。

如俄方在谈判中，所出具之中国厘卡数量、各卡抽税之数额，乃至中俄商铺在蒙之数目、资本量及营业额、赢利额等数据，均比较精确。

而中国代表却不能出具翔实数据予以反驳，即便随后提出数目，仍不乏如“从未至值百抽五之重、不至某某之多”等词句，甚至提不出中国在外蒙古原有捐税的确切税率。这只能使中国在谈判中吃亏。

当然，这只是中国税则交涉失败的次要原因。

《中俄蒙协约》确定了外蒙古的政治地位，确定了北京与库伦之间的新关系，因辛亥年外蒙古“独立”而产生的“外蒙古问题”，暂时得到了解决。

1915年6月7日以后，中国政府、中国内地与“自治”外蒙古在《中俄蒙协约》的框架内恢复了关系。

1915年6月16日，中华民国总统袁世凯任命陈箓为都护使驻扎库伦办事大员，6月22日，任命陈毅为都护副使驻乌里雅苏台佐理专员，刘崇惠为都护副使驻科布多佐理专员，张寿增为都护副使驻恰克图佐理专员。

北京政府随后制定了《库伦办事大员公署章程》和《乌、科、恰佐理专员公署章程》。

1915年10月24日，陈箓到达库伦，驻库办事大员公署随即开始办公。

恰克图佐理专员公署也于同月成立，原任佐理专员张寿增因故免职，改任张庆桐为佐理专员，张庆桐到任之前，佐理专员先后由刘崇惠、范其光代理。

乌里雅苏台佐理专员陈毅于1916年1月到达任所。科布多佐理专员原为刘崇惠，北京政府于1916年1月另任徐时震为科布多佐理专员，1916年9月，徐时震由库伦取道俄境赴任。

陈箓在库伦任职一年又七个月，于1917年5月辞职回京。北京政府任命李开侁继任，李以亲老固辞，驻库办事大员职务由公署秘书长严式超代理了几月。1917年8月，北京政府提升乌里雅苏台佐理专员陈毅为驻库办事大员，陈毅遗缺由恩华继任。

中国政府驻库办事大员公署刚一成立，北京政府与库伦当局之间就发生了关于巴布扎布匪帮问题和册封问题的交涉。

巴布扎布是内蒙古卓索图盟土默特左旗（今辽宁阜新）人，原为土匪，日俄战争期间曾为日军效力，后任彰武县警察队长。

1911年外蒙古宣布独立后投靠库伦当局，当上了外蒙古军队的军官。1913年11月中俄《声明文件》和《声明另件》签订后，他率领部下一两千人退至外蒙古车臣汗部与内蒙古锡林郭勒盟交界地带。

在中俄《声明文件》及《声明另件》中，俄国承认中国对外蒙古享有宗主权，承认外蒙古土地为中国领土之一部分。巴布扎布看到建立包括内蒙古在内的“大蒙古国”已无希望，而他们从外蒙古官府那里又未得到金钱和土地，对外蒙古官府失去了信心。

1914年9月至1915年6月中俄蒙恰克图谈判期间，他率部在内蒙古锡林郭勒盟一带抢劫骚扰，并与俄国勾勾搭搭，为其效劳。

《中俄蒙协约》签订后，中国政府宣布赦免所有参加外蒙古“独立”活动的蒙古人，准许其中的内蒙古人返旗照旧生活。巴布扎布并不解散匪众，回归原籍安生度日。他向俄国、日本寻求武器援助，企图在内蒙古锡林郭勒盟搞“半独立”，并扩充匪军实力，所部人马编为15个营，继续在内蒙古东部地区抢掠骚扰。

外蒙古官府对巴布扎布问题态度暧昧。一方面，它允许巴布扎布匪帮带着大量武器返回内蒙古，“仍在支付巴布扎布及其士兵的薪饷”；另一方面，又“说服他停止抢劫并承认北京政府之政权”。巴布扎布坚持他的顽固立场，没有接受外蒙古官府的意见。北京政府下定决心剿灭此匪。

就在陈箓到达库伦任所的同时，北京政府的军队对巴匪展开了围剿。

1915年11月5日，林西镇守使米振标所部在白音皋击败巴匪，巴匪逃往内外蒙古交界处外蒙古一侧的游格吉庙。外蒙古官府的东南边界官游格吉呼图克图“部下向有防兵数百名”，该呼图克图对巴匪不但不加阻击，且对其加以庇护，容留巴匪在游格吉庙盘踞。

北京政府要求外蒙古官府派兵会剿巴匪，巴匪则请求库伦当局给他接济银两和枪支。外蒙古官府“因巴匪屡败，不敢接济”，但对北京政府会剿巴匪的要求也不同意。

它一面调集2000名蒙兵准备南下，名为防堵巴匪，实为防堵中央政府军；一面通过陈箓与北京政府交涉，阻挠中央政府军剿匪。

1915年11月22日黎明，中国政府军在多伦镇守使萧良臣指挥下，向游格吉庙匪巢发动进攻，“巴匪据庙抵抗，相持至6点余钟，始将该匪击败，当场毙匪千余名，生擒五百余名”。

游格吉庙活佛包庇帮助巴匪，被政府军拘留。巴布扎布率余党逃往呼伦贝尔一带，托庇于俄国驻海拉尔副领事吴萨谛。

剿灭巴匪的战斗打响以后，北京政府、外蒙古官府和俄国沙皇政府之间就巴布扎布匪帮问题进行了多次交涉。库伦当局指责中央政府军无故追击已被赦罪之人，“无故越界毁坏寺庙，杀伤人命”，要求中央政府军退兵，还要求调查损失，商议处理办法。

俄国驻库伦总领事密勒尔指责中国政府军“越境剿匪，有背条约”，公然说“外蒙古为中国领土，不过条约上之名词，内外蒙本有界线，自不应随意侵越”，要求中国政府军撤到外蒙古境外，释放游格吉庙活佛，赔偿外蒙古方面所受损失。

俄国驻华公使库朋斯齐紧急会见中国外交总长，要求“中国军队撤离外蒙古境，满足蒙古政府并不过分之要求”。俄使对北京政府进行恐吓，声称中国政府“如不允许，恐有危险”。

1915年11月下旬至12月初，库伦笼罩在一片紧张不安的气氛中。外蒙古骑兵从库伦出发南下，“角声鸣鸣”。俄国领事馆及俄国贸易圈一带实行戒严，“如临大敌”。

陈箓和北京政府外交部驳斥了库伦当局和俄国政府的指责，指出外蒙古为中国领土，中国军队在本国领土内剿匪无所谓越境：坚决拒绝赔偿外蒙古方面的损失；要求库伦当局对剿灭巴匪予以协助；声明只要外蒙古官府交出巴布扎布，中国中央政府军将立即撤回。

俄国政府劝告北京政府与外蒙古官府就巴布扎布问题达成谅解，同时以巴布扎布消灭了德国特务潘南海姆等人有功于俄为由，将他置于俄国保护之下。

北京政府见已击遗巴匪主力，库伦当局备兵准备阻击中央政府军，俄国又偏袒库伦当局，决定做出一定让步。1916年1月起，中国政府军陆续撤离游格吉庙，游格吉庙活佛随军南下，入京觐见民国总统。北京政府“不念旧恶，予以优待”，然后送回。

盘踞在呼伦贝尔地区的巴布扎布匪帮仍不解散，日本浪人仍在巴匪营中活动。外蒙古官府希望缓和与中央政府的关系，要求巴布扎布所部“交出武器，返回故里”。巴布扎布要求库伦当局发给军饷，俄国政府认为库伦当局应该筹款发给巴布扎布的部下。

巴匪欲壑难填，财政竭蹶的外蒙古官府未能满足巴布扎布的要求，日本浪人和宗社党利用巴布扎布从事复辟清朝的政治活动，该匪帮遂一直没有解散，仍旧在内蒙古东部各地抢掠骚扰。1916年10月，巴布扎布率军窜入林西附近，“整顿军马，希图邀击官军”，遭到中央政府军袭击，巴布扎布被打死。

其余党此后仍在内蒙古东部活动了一阵，最后被地方当局收编。

消灭巴布扎布匪帮是《中俄蒙协约》签订后内外蒙古地区历史上的重要事件。北京政府这一举措维护了内蒙古地区的政治稳定，又给外蒙古统治集团一定的威慑，有利于维护国家统一和领土完整。

册封问题的交涉在陈箓到达库伦的第6天就开始了。《中俄蒙协约》将中国在外蒙古地区的领土主权破坏殆尽，中国保留下来的仅仅是一个空洞无物的宗主权。

这个宗主权主要体现在中国总统对哲布尊丹巴的册封上。北京政府决定派遣专使前往库伦，举行典礼，授予哲布尊丹巴金印、金册。

《中俄蒙协约》签字当天，北京政府就发布了总统令，宣布册封哲布尊丹巴为“外蒙古博克多哲布尊丹巴呼图克图汗”，并特任徐绍桢、荣勋为册封专使，北京政府计划先由陈箓与外蒙古官府商定册封典礼的具体事宜，然后册封专使前往完成册封。

陈箓到达库伦的第五天，前去拜访外蒙古官府司法副长、济农郡王希尔宁达木定，从谈话中得知外蒙古官府无接受金册、金印之意。

陈箓“知册封事必有中变，遂急将册封礼节草案，于二十九（日）早备文送交外蒙官府，一面电告徐、荣两册封使，迅速起程，免生枝节”。

库伦当局将册封之举视为北京政府“要恢复呼图克图完全受中国管辖之旧制度”，于11月1日复文陈箓，声称“中俄蒙协约第四条并未载有给予金印、金册字样”，拒绝册封专使抵达，拒收金印、金册。

与此同时，在俄国驻华公使库朋斯齐的压力下，北京政府命令徐绍桢等人推迟行期。

11月，陈箓三次行文外蒙古官府，并与外蒙古自治官府的“总理”“外交长”面谈，说明“协约所载册封二字，即系送册授封…”“派遣专使赍送印册，乃册封应有之手续”，要求外蒙古官府同意接待册封专使，接受金印、金册。”

外蒙古官府仍未改变态度。

北京政府在通过陈箓与外蒙古自治官府交涉册封之事的同时，又通过中国驻俄公使和俄国驻华公使与俄国政府交涉，请求俄国政府对外蒙古自治官府施加影响，使外蒙古官府同意接待册封专使。

俄国政府拒绝就此问题对外蒙古官府施加压力，俄国外交大臣沙查诺夫声称：

俄国政府“对蒙古人不接待拟派遣之专使一节并无疑义，因中国专使之使命表明要恢复蒙古同中国之原有关系，据最近签署之条约，呼图克图并不是隶属于中国的蒙古统治者，只不过是对中国有从属关系的国家元首”。

北京政府继续向俄国请求，并承诺“专使随员需要时可以减少，专使在库伦只逗留最必要的时间”。

沙查诺夫指示库朋斯齐说：

“问题并不在于专使在库伦逗留多久，而在于专使带有通常中国册封隶属于中国的异族统治者之性质。我们不能劝告，亦不想劝告蒙古政府恢复蒙古脱离中国前所处之地位。”

就在中俄两国政府及外蒙古自治官府为册封问题争执不下之时，三方之间关于巴布扎布匪帮问题的交涉紧张起来。北京政府虽然在占领游格吉庙之后停止了进军，但没有再作让步。

它驳斥了“越境”之说，坚决拒绝赔偿外蒙古方面的损失，占领游格吉庙的军队也未立即撤尽，还将游格吉活佛带到了北京。陈箓在与库伦当局交涉巴布扎布问题时，连带提出库伦当局必须接受册封。

巴布扎布事件是中国政府与外蒙古自治官府关系的转折点。北京政府军击溃了巴布扎布匪帮并且进入了外蒙古境内，当时欧洲战事正酣，俄国政府除了虚声恫吓再无进一步的行动。库伦当局从此事中看到依靠俄国支持事事与中国政府作对是行不通的，在册封问题上的立场发生了转变。

巴布扎布匪帮问题交涉结束之后，陈箓于1916年3月初再次向外蒙古自治官府提出册封问题。外蒙古自治官府不再反对接受金印、金册，只是要求不另派册封专使，由驻库办事大员陈箓办理册封事宜。

北京政府表示同意，明令委任陈箓为册封专使。陈箓随后与外蒙古官府商定了册封礼节。

1916年7月8日，中华民国总统册封哲布尊丹巴的仪式在库伦大冈登宫举行。届时，陈箓着大礼服，乘绿呢大轿，率领属员，在46名卫兵的护卫下“鸣炮登舆而去”。外蒙古官府在大冈登宫宫门外列蒙兵百余名迎候。

哲布尊丹巴和外蒙古官府全体官员、高级喇嘛50余人参加仪式。殿中设了长案、蒙以红毡。册封使陈箓“一鞠躬毕，将印册列于案上，宣读册文”。

然后由秘书王凤仪用蒙文译读。

陈箓读毕册文，一鞠躬。外蒙古官员二人“将印册捧列北向案上”。哲布尊丹巴率各官向印册三鞠躬，复对陈使一鞠躬，礼毕。

随后陈箓将民国总统赠给哲布尊丹巴的12箱礼品转交给他，哲布尊丹巴也回赠了礼物。

中华民国总统册封哲布尊丹巴的问题结束了。

综观这一问题的解决过程，中国政府主张派遣专使，颁发册印，郑重地对哲布尊丹巴进行册封，其目的是扩大中国政府在外蒙古的影响，宣示中国对外蒙古的领土主权。沙皇政府支持外蒙古官府拒收册印、拒绝接待专使是企图尽量缩小中国政府在外蒙古的影响，抵制中国政府对外蒙古地区行使领土主权。

在中国政府和外蒙古官府均作让步的情况下，册封典礼终于完成。此次册封的仪式比清代时同类的仪式简单一些，但规模略备，这次册封的完成，是中国政府的一个成功。

(正文完）

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