老张遇上征收，同经济技术开发区下设的拆迁安置指挥部签了《拆迁安置补偿协议》，然而协议签完了经开区却迟迟没有履约，老张多次催要遭到拒绝，对方声称自己不具有相应职能，应当去找设立它的市政府讨要补偿款，但问题是，与老张签订协议的明明是经开区拆迁安置指挥部，按照合同的相对性原则，追究它的责任难道不合理吗？

这个案件涉及行政主体资格的问题。在行政法框架内，行政主体资格决定了哪个机构能够独立承担法律责任。如果经开区管委会确实不具备行政主体资格，那么它的设立机构——市政府——可能需要承担相应的责任。但若经开区管委会有行政主体资格，那么它应当直接对老张承担责任。

在这个纠结的局面中，老张究竟应该向谁主张补偿款？

狭义上的经济开发区不包括经济特区，主要是指除经济特区外的经济技术开发区和高新技术产业开发区为主的开发区。这两个主体是本文论证的重点。

经开区管委会的法律性质在不同地区和不同规范中有不同的界定：

有的地方明确规定经开区属于地方政府的派出机构，例如，《西安市开发区条例》和《温州市经济技术开发区条例》都明确规定经开区管委会是所在市人民政府的派出机构，对于这类经开区，可以直接依据法律中关于“派出机构”能否成为责任主体的相关规定来确定其法律地位。然而，在大多数地区，并没有如此明确地界定经开区的法律地位，这导致了对经开区管委会法律地位的多种解读和实践。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十一条对开发区管理机构的法律地位提供了指导。该条款的前半部分明确指出，经国务院或省级政府批准设立的开发区管理机构，该机构与其职能部门均具有行政主体资格。该条款的后半部分提到的“其他开发区管理机构”则似乎在借鉴“派出机构”的概念来规定其法律地位。

因此，该司法解释似乎将“经国务院、省级政府批准设立的开发区管理机构”与“派出机构”摆在了并列位置上，分别加以规定。对于那些未经国务院或省级政府直接批准设立的“其他开发区管理机构”，是否具备行政主体资格需要进一步的法律分析和认定。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十一条规定：“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。”

本条我们可以拆开看，分为有国务院、省级政府批准设立的开发区管理机构（国家级经济技术开发区），以及其他开发区管理机构。

根据批准设立的级别，经济开发区（经开区）可划分为国家级、省级、市级等不同层级的经开区。国家级经开区特指那些经国务院批准成立的经济区域，这包括最初由国务院直接批准的国家级经开区，以及那些从省级经开区发展而成的国家级经开区。1993年，国务院发布了《关于严格审批和认真清理各类开发区的通知》，明确了开发区的设立必须经过国务院或省级人民政府的审批，省级以下政府无权审批各类开发区。1997年，中共中央和国务院再次联合发布《关于进一步加强土地管理、切实保护耕地的通知》，强调各级地方政府必须撤销未经国务院或省级政府批准的各类开发区。因此，按照上述规定，原则上来讲现阶段所有以“开发区”命名的区域均属于二十一条前半部分所规定的开发区，其管理机构以及职能部门均能具有行政主体资格，能够成为适格被告。

从法律条文的表述来看，那些经国务院或省级政府批准设立的经济开发区（经开区），似乎天然具备行政主体资格，并能够独立承担法律责任。然而，笔者认为，除了需要国务院或省政府的批准设立之外，经开区还必须获得法律、法规或规章的具体授权，才能被赋予真正的“行政主体资格”。毕竟，权力与责任应当是对等的，只有明确的授权才是其承担责任的法律基础。

《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》（行政规章）第八条第二款规定：“开发区管理委员会作为开发区的日常管理机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，对开发区实行统一管理”。

这表明，开发区通过政府规章获得了上述事项的授权。许多地方也通过地方性法规或地方政府规章的形式，对本地的开发区进行了权力的赋予，从而使得这些经国务院、省级政府批准设立的经开区具备了真正意义上的行政主体资格。

在众多司法裁判案例中，法院对于经济开发区管理委员会（经开区管委会）是否具备适格被告资格的判断，通常会依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十一条的规定进行。普遍观点认为，如果某个经开区是经过国务院或省级政府批准设立的，那么它即被认为拥有行政主体资格，能够成为合适的被告。在没有证据表明市级或县级政府亲自参与了相关行政行为的情况下，法院往往会判定经开区管委会是适格的被告，对其实施的行政行为承担责任。

以最高人民法院审理的（2019）最高法行申1380号案件为例，法院认为，由于该经开区管委会不仅是国务院批准设立的国家级经开区，而且还有地方政府通过规章明确的授权，因此其行使的管理职权不属于《行政诉讼法》第二十六条第五款所规定的行政委托范畴。在此案例中，原告未能提供充分有效的证据证明市政府直接参与了对其房屋的强制拆除行为。因此，法院裁定市政府并非适格被告，原告关于市政府应对经开区管委会实施的强制拆除行为负责的主张缺乏法律依据，不能成立。

而对于“其他开发区管理机构”，若有行政主体资格，则以管理机构为被告，若没有，则以设立它的行政机关为被告。这一规定明确了其他开发区管理机构是否应当作为独立的行政主体承担法律责任，关键在于有没有“行政主体资格”。

然而，在实际操作中，一些法院在判定开发区管理机构是否具备行政主体资格时，往往未能进行充分和深入地论证。部分法院甚至未经详细审查，便直接认定这些机构具备行政主体资格。例如，在西安铁路运输中级法院审理的（2018）陕71行终588号案件中，法院即直接认定开发区管理机构具有行政主体资格。而在湖南省高级人民法院审理的（2018）湘行终1825号案件中，法院则认为攸州工业园虽为工业园的管理机构，但并不具备完整的行政主体资格，因此其行政行为的法律后果应由攸县政府承担，从而确定攸县政府为本案的适格被告。

笔者认为，对于未经国务院或省级政府批准设立的开发区管理机构，其是否具备行政主体资格的判断，应当基于其设立的法律依据，并参考《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（已失效）中关于派出机构的相关规定。具体来说，需要判断这些机构是否获得了法律、法规、规章的明确授权，或者是否得到了行政机关的合法授权。如果存在这样的授权，那么这些机构应当被视为具备行政主体资格，其行政行为应由其自行承担责任。反之，如果未经授权，那么这些机构以自己名义进行的行政行为应自行负责。若存在行政委托关系，则应由委托的行政机关承担责任。

《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（已失效）

第二十条规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。

　　行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。

　　法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。”

第二十一条规定：“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”

回到我们最初的问题，如果这个经济技术开发区是由国务院或省级政府批准设立的，并且拥有明确的法律授权，那么我们可以认定它具备完整的行政主体资格。这意味着它能够作为一个独立的法律实体，对外承担相应的责任。因此，老张完全有权利要求经济技术开发区继续履行之前签订的《拆迁安置补偿协议》！您明白了吗？（李宗爱/文）