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1919年12月1日，北京政府发布关于外蒙古善后问题的《大总统令》，内称：

“现在外蒙撤销自治，善后诸务，端绪纷繁。绥边辑民，极关重大。着责成徐树铮以西北筹边使督办外蒙善后一切事宜。所有原设办事大员暨佐理员各职，一律裁撤。应如何另定官制，着国务院会同各主管机关，妥为筹拟，呈候核夺，依法颁行。在未经颁行以前，驻库办事大员公署，即归并西北筹边使公署。其佐理各员，仍暂留各该区域秉承西北筹边使办理现行事件。”

与此同时，北京政府调陈毅回京，改任为豫威将军。

外蒙古取消“自治”以后，民国总统对哲布尊丹巴及活佛均加上新的封号，特派徐树铮为册封专使。1919年12月27日，徐树铮赍送印册抵库。

“外蒙官府王公喇嘛以及军商绅庶等，郊迎十里，仪文甚盛。男妇老幼观者，络绎于道，市肆一律悬旗欢迓。”

1920年1月1日，册封典礼在哲布尊丹巴住所举行。“徐树铮等率同文武随员，盛张仪仗，恭奉册印，自行馆行抵佛官，王公喇嘛恭迓门外者百有余人。”

礼庭预陈中华民国国旗及民国总统像。

哲布尊丹巴向国旗、总统像及册印各三鞠躬。册封使“南面宣读册文后，亲授册印，佛及活佛北面亲受。徐树铮等向佛及活佛致礼，佛及活佛答礼如仪复率全场汉蒙文武官商为佛申贺。全场欢呼万岁，礼成肃退。王公喇嘛祗送如礼。本日风物时美，气候假和，库伦居民共两万余人。大抵全数出观，途之为塞。外宾观礼者二十余人”。

为了庆祝册封哲布尊丹巴一事，中华民国国务院通告全国：自1920年元月1日起，一律庆贺三日。库伦、乌里雅苏台等地均悬旗演剧进行庆贺，中国驻海参崴的文武官吏和旅居崴埠的商人也举行了庆祝活动。

庆祝册封活动刚一结束，徐树铮立即接收了外蒙古官府和驻库大员公署。他裁去原电政局，将库伦电报电话局改为电报电话总局，将叨林、乌得、恰克图等处的电报电话局改为分局。在库伦暂设承审局，清理原外蒙古司法衙门移交的百余起案件。原外蒙古官府生息局移交的现银40余万卢布，“暂仍责成原管官员，妥为经理”。

原外蒙古官府所辖军队在接收之前已被官府遣散，“仅留少数边防戍卒”。哲布尊丹巴的卫队计划予以改编，“器械、枪刀、弓旗，并皆接收保管。各部印信，亦皆呈缴”。哲布尊丹巴旧有册印，“由沙毕衙门具文代缴”。

随后，徐树铮将原外蒙古官府的五个衙门改组为三厅：内务、司法、外交三衙门合并为总务厅，陆军衙门改为兵卫厅，财务衙门改为财计厅。

旧俄政权驻库伦总领事系根据1860年中俄《北京条约》设立，1913年起擅自加上了“外交官”名称，北京政府外交部通知徐树铮：

“现既撤治，自应恢复旧制，似可由尊处知照俄领，遇事直接与贵署商办，以符旧例。去牍仅称俄总领事，来牍如何称谓，似可不理，以免争执。”

外蒙古地区又处于中国中央政府的有效管辖之下，中国政府对外蒙古的主权完全恢复。

此后半年，徐树铮以西北筹边使身份对外蒙古地区实行治理。

对外蒙古前途命运影响巨大的邻国俄国，当时正处于内战之秋，新旧两党孰胜孰败，前景尚未明朗，外蒙古官民对俄国事态的发展还在观望；经历了长达八年的“独立”“自治”之后，一下子又恢复了旧制，外蒙古官民心理上需要一个适应过程；加上外部势力的诱惑和外蒙古内部少数分裂分子的活动，外蒙古人心不稳。

外蒙古经济凋敝，民穷财尽。这些因素的综合作用，使治理外蒙古成为一件十分棘手的事。徐树铮就是在这种情势下揽过这件事的。

要想粉碎外人侵略图谋，增强外蒙古官民对祖国的向心力，长久保持中国对外蒙古地区的主权，就必须实实在在地做些事情，对此，徐树铮不是没有认识。

他曾说：

“空言统摄，难期久远，一切要政，不及时措施，终恐此地非我所有，有之亦不如其无。”

1920年5月初，他拟具了《治蒙要略》，向国务会议做了详细汇报，并呈总统徐世昌、边防督办段祺瑞审阅。

徐树铮的《治蒙要略》分为庶政、官制、军事三部分。

庶政方面，他主张大养军马，加强中国传统文化教育，优待俄民尤其是布里雅特蒙古人，厉行电报收费，重征烟酒等奢侈品的捐税，参照清律和民国法律，制定专门适用于蒙古地区的刑律，发展垦牧事业，兴办工商盐务林矿等各项实业，鼓励蒙古族牧民走向定居生活。

官制方面，他建议外蒙古“全境设一总制，坐镇要区，统辖军民政商一切事宜”；喀尔喀四盟及科布多、唐努乌梁海等6个地区，“各设都管一员，管理政商屯垦各事”。

军事方面，徐树铮提议在外蒙几个战略要地驻军七旅，其中，“克鲁伦河及恰克图共两旅，库伦一旅，唐努乌梁海旅，科布多及乌里雅苏台共两旅，乌得及萨尔乌苏共一旅”。

各旅必须增加骑兵，减少步兵。兵士除战备训练外，还可于宜垦地区实行屯田。

徐树铮的治蒙计划有些内容是不妥当的。

例如厉行电报收费、重征烟酒税等会加重蒙人负担，可能恶化民族关系。但是不少内容还是有道理的。发展各项经济事业有利于改善当地人民生活、增强国防实力；制定适合当地情况的刑律有助于维护当地社会秩序；设置官吏、驻扎重兵有利于防止外来侵略、保证国家统一。

但是，要实行这些措施，中国内地必须统一稳定，中央政府必须有足够的财力、军力。这些条件在当时都不具备。所以，他的治蒙方略只能是纸上谈兵。大刀阔斧地兴利除弊既然做不到，徐树铮就在力所能及的范围内做些争取人心、维持局面的事情。

政治方面，为了化解王公、喇嘛两派的矛盾，与外蒙古上层人物联络感情，1920年1月下旬，徐树铮在库伦设立了一个“政教联欢社”，邀请重要王公、喇嘛聚叙、联欢。

并赠送2000元给沙毕衙门，请哲布尊丹巴念经，“为蒙境求灵，以期今冬病疫速止，明春牧草丰盛，牧畜蕃衍”。

6月上中旬，他召集外蒙古各部落王公、扎萨克到库伦开会，到会者40余人，唐努乌梁海各旗总管也应召赴会。会议商谈了“重宗教、兴牧业、减苛征、整公站、设学校、护林木、换印信、定疆界”等事。

会议期间，徐树铮率商界头面人物、军官等分日宴请各王公、扎萨克，“互联欢谊”。

原外蒙古官府1919年11月17日向徐树铮递交取消“自治”的呈文时曾经声明：将来要另派代表进京商订善后条件。

徐树铮在库伦召集全体王公喇嘛“开会议决”，选定外蒙古“王公12人、喇嘛4人”，唐努乌梁海喇嘛1人，共17人，“代表入京，磋商条件”。

他们是车臣汗那旺那林、车臣汗部盟长朝克巴达尔呼、亲王绷楚克拉布坦，土谢图汗部盟长绷楚克车林、吉农王希尔宁达木定，三音诺颜部亲王车登素诺木、亲王札木彦多尔济、贝子朝克图瓦齐尔，扎萨克图汗部郡王高楚克丹巴，杜尔伯特部贝勒桑嘎巴札尔、贝子阿约尔札那、公阿育尔札那，唐努乌梁海大喇嘛达克丹，沙毕亲王加汉曾呼图克图达木定巴札尔、德里布呼图克图札木色楞嘉巴、沙毕亲王达什鼎都布、沙毕郡王大喇嘛绷楚克多尔济。

民国元年，中国临时参议院曾议决《待遇蒙古条例》，徐树铮建议中央于适当时机明令重申，以收蒙心。

外蒙古统治集团内部王公派与喇嘛派矛盾尖锐斗争激烈，徐树铮认为：

“外蒙撤治以后，不亟讲两党弭争之策，蒙众仍难相安。考政教之所争，在喇嘛封爵，侵夺王公封邑”。“喇嘛素日清苦，其所以恋恋政权者，为得钱计耳”。

他主张“令王公岁出金资，名为宗教经费，或名曰捐款，纳诸政府，由政府定为喇嘛岁费，按时发给，则喇嘛赡养有恃，不虞饿毙，王公复得所夺之邑…度必乐从”。此事仅曾向大总统和国务院建议，未付诸实施。

经济方面，徐树铮将创办边业银行一事付诸实行。经国务会议批准后，西北筹边使公署“与各处殷实绅商联络接洽，召集银行股本，拟具章程21条，缮请府院核准，拟定股本总额1000万元，分为10万股，每股银圆百元，筹边使署筹入股本75万元，以为提倡”。

该行由西北筹边使公署主管，总行设于北京，分行设于库伦。开办以来“办理尚称妥善，集资较厚，信用渐著，发行钞票，边民亦甚欢迎。塞外金融，日形活动，此银行之力居多”。

外蒙古各盟旗积欠前清朝户部银行旧债甚多，“总数共计银56.866556万两”。1918年，中国银行库伦分行与外蒙古官府订定合同，规定此项债务之历年利息一概免除，其本金在3年内还清。

外蒙古取消“自治”后，徐树铮报请北京政府批准，注销了此项旧债。除此之外，徐树铮还曾筹还外蒙古俄债。辛亥以后几年间，库伦当局为了支付军政费用，分3次向沙俄政府借款510万卢布（实付450万卢布），沙俄乘机要挟，攘夺了许多特权。

“十月革命”后俄国陷入内乱，卢布大幅度贬值，库伦当局筹到卢布400余万，要求偿还俄债，俄人借口条约期限未满，不受此款。外蒙古取消“自治”以后，此项债务完全要由中国中央政府承担，徐树铮拟再与俄方交涉、偿还此债，“因俄乱未已，事未果行”。

对外关系方面，徐树铮采取了一点措施来加强边防，对当时中俄边境地区俄国两派政治势力的战争采取中立态度。

其时恰克图北边俄境内新旧两党战事激烈。

1920年1月13日，数百名苏俄武装人员占领恰克图西北25公里处的乌什恰克图，并准备进攻旧俄白党盘踞的恰克图俄国市圈，恰克图中国市圈与俄国市圈距离很近，居住此处的中国官商的生命财产安全受到威胁。

当时绥远骑四团已调到恰城驻防，中国驻恰克图佐理员李垣派该团骑兵在恰克图中俄两国市圈巡逻，并派恰署秘书牛文炳乘汽车至乌什恰克图，与苏俄武装力量指挥官交涉，“多方劝阻，痛言兵祸之惨”，最后双方达成协议：恰克图中俄边界线俄国一侧25公里以内区域为禁战地域，俄国新党不进攻恰克图，中国军队在乌什恰克图设卡，禁止旧俄白党越出禁区。

徐树铮接到李垣的电报，同意他的措置，即发兵一营前往恰克图增援，并将该营与在恰各部队合编为“卫恰支队”，委任李垣为司令，骑四团团长高在田为副司令。

此时，卫恰支队兵力计有褚其祥旅步兵一团，炮兵一连，机枪一连，高在田骑兵六连。1月19日，徐树铮乘坐汽车前往恰克图视察防务，24日返回。

当时北京政府追随协约国列强，派出少量军队到海参崴等地干涉俄国内战，这是错误的，但在中俄边境包括中国外蒙古与俄国边境地区，北京政府及其地方官吏采取了中立主义政策，这是明智而正确的。

徐树铮这位在外蒙古地区历史上留下了重要痕迹的人物，总共只去过外蒙古三次，逗留的时间总共不足百日。

自1920年1月5日接收外蒙古官府到同年7月4日被北京政府免去西北筹边使职务，在整整半年的时间里，徐树铮在外蒙古停留的时间不足60天。

作为皖系集团的干将、“安福俱乐部”的核心人物，他把多半精力用在了北京政府内部的争权夺利上，对于外蒙古地区的治理不可能全力以赴。

1920年夏，北洋军阀内部皖系与直奉两系的矛盾陡然激化，直奉两系联合起来向皖系发动攻击。

7月3日，曹馄、张作霖、李纯通电全国声讨徐树铮，宣布其六大罪状。

次日，总统徐世昌发布命令，免去徐树铮西北筹边使职务，以李垣代理；裁撤边防总司令，所辖军队由陆军部接管。10日，段祺瑞设立定国军司令部，徐树铮任参谋长。14日，皖系军队与直奉联军在近畿开战，18日吴佩孚大破皖军于涿州。段祺瑞通电辞职，徐树铮逃入日本使馆避难，直系军阀控制了北京政府。

直皖战争爆发的第二天即7月15日，前来北京入觐并商定善后条件的外蒙古代表来到了张家口。

这些代表是徐树铮在库伦召集王公喇嘛开会选定的，共17人，其中包括车臣汗、希尔宁达木定、加汉增呼图克图等。

徐树铮已被免职，外蒙古代表仍按原定计划踏上了进京的旅途。代理西北筹边使李垣陪同他们前来。此时直奉联军与皖军在涿州、高碑店一带交火，西北军第五旅在青龙口、居庸关等处“塞隧拆桥，以致京张交通断绝”。

察哈尔都统王廷桢接待了这批外蒙古人士。他命人将外蒙古代表所携50余匹贡马妥为看护，连日派遣僚属陪同该蒙古人观剧、游山，“与以视听之娱，不使触有仓皇之感”。

7月24日，他致电总统、国务院，报告此事。这些人后来到达了北京。他们请求派遣半年多以前被召回北京的陈毅前往外蒙古。

1920年8月15日，北京政府特任陈毅为西北筹边使。9月10日，北京政府颁布新的外蒙古官制，取消西北筹边使一职，另设“库乌科唐镇抚使”，统管库伦、乌里雅苏台、科布多、唐努乌梁海各部民政事务，兼管库伦所属土、车两盟事务，统辖外蒙古境内驻扎各部队、蒙旗警备队及一切军政事务，并受中央政府之特别委任，监督财政及司法行政暨其他特别官署之行政事务。驻扎地点在库伦。

库乌科唐镇抚使有副职二人，名称为参赞，蒙汉各一。乌里雅苏台、科布多、唐努乌梁海三处均设立参赞公署，每处设参赞、副参赞各一人，隶属于镇抚使，管理所辖区域内各盟旗事务，并受镇抚使之委任，节制在本境驻扎军队及蒙旗警备队。

恰克图设民政员、副民政员各一人，隶属于镇抚使，管理本境民政事务及边界通商事务。参赞、副参赞、民政员、副民政员由汉蒙人士分别担任。库乌科唐镇抚使公署内设总务厅、军务厅、内务司、交涉司、财政司5个职能部门，并设立审判处，处理司法事务。

乌、科、唐各参赞公署及恰克图民政员公署内亦设立相应职能部门。这个官制“有似将外蒙全境改为行省之势”，当时和事后均有熟悉蒙情者提出批评。

北京政府随即任命了各个职位的人选。前西北筹边使陈毅为库乌科唐镇抚使，清代末任库伦蒙古帮办大臣绷楚克车林为其副手。乌里雅苏台参赞为喀尔喀三音诺颜部亲王扎木彦多尔济，副参赞为汉族官员陈问策。

科布多参赞先为原驻科布多佐理专员洪桢，后改为李垣，副参赞为当地蒙古王公。唐努乌梁海参赞先为李垣，后改为黄成垿。恰克图民政员为路邦道。

陈毅坐上外蒙古地区首脑的宝座时心情并不轻松。当时中国内地军阀混战，政局不稳，中央政府无法以实力经营外蒙古。在俄国西伯利亚和远东地区，俄国苏维埃政权已经取得了决定性的胜利。

在国内战争中面临灭顶之灾的旧俄白党，企图把外蒙古变成他们的避难所和根据地，花言巧语地向外蒙古封建上层声明他们的目的是恢复外蒙古的“自治”。

在此情况下，原来就对取消“自治”于心不甘的外蒙古一部分封建上层人士蠢蠢欲动，他们与旧俄白党残余势力互相勾结，再次干起了分裂勾当。

（正文完）

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