国务院关于推进托育服务工作情况的报告
——2024年9月10日在第十四届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议上
国家卫生健康委员会主任 雷海潮
全国人民代表大会常务委员会：
我受国务院委托，向全国人大常委会报告推进托育服务工作情况，请审议。
托育服务事关婴幼儿健康成长，事关千家万户，是促进人口长期均衡发展的重要配套支持措施。习近平总书记高度重视托育服务发展，多次研究部署、作出重要指示批示，在党的二十大报告中指出，群众在托育等方面面临不少难题；在主持召开二十届中央财经委员会第一次会议时强调，要大力发展普惠托育服务体系，显著减轻家庭生育养育教育负担。党的二十届三中全会明确提出健全人口发展支持和服务体系，促进人口高质量发展，强调要加强普惠育幼服务体系建设，支持用人单位办托、社区嵌入式托育、家庭托育点等多种模式发展。李强总理多次作出部署，要求健全生育支持政策，多渠道增加托育服务供给。丁薛祥副总理、刘国中副总理等领导同志多次作出批示，提出明确要求。
全国人大常委会十分关心人口发展和托育服务工作，及时修订人口与计划生育法，将制定托育服务法列入十四届全国人大常委会立法规划，通过立法修法、重点督办建议、听取审议报告、专题调研等方式，持续给予精心指导和大力支持，有力推动托育服务工作高质量发展。
各地区、各有关部门坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻落实党中央、国务院决策部署，以需求和问题为导向，加快普惠托育服务体系建设。近年来，我国托育服务政策法规体系、标准规范体系和服务供给体系逐步建立健全，托育服务工作开局良好、初见成效。统计调查显示，截至2023年底，全国千人口托位数达到3.38个，共有托位477万个，包含社区嵌入式托育、用人单位办托、家庭托育点、托育综合服务中心、幼儿园托班等多种模式，可提供全日托、半日托、计时托、临时托等多种形式的服务。
一、工作主要进展和成效
（一）强化政策法规保障，明确托育服务发展目标任务。中共中央、国务院印发实施《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，将发展普惠托育服务体系作为积极生育支持的重要措施之一，明确了新时代托育服务工作的定位和目标任务。全国人大及其常委会修订人口与计划生育法，对“推动建立普惠托育服务体系，提高婴幼儿家庭获得服务的可及性和公平性”作出明确规定；修订妇女权益保障法，要求建立健全婴幼儿托育服务等与生育相关的保障制度；修订未成年人保护法，明确各级人民政府应当发展托育事业，办好婴幼儿照护服务机构；颁布家庭教育促进法，要求婴幼儿照护服务机构应当为未成年人的父母或者其他监护人提供科学养育指导等家庭教育指导服务；修订职业教育法，提出加快培养托育等方面技术技能人才。各地修订人口与计划生育条例，从将婴幼儿照护服务纳入人口发展规划、建立普惠托育服务体系、探索多样化托育服务模式、规范托育机构准入与监管、提供政策和配套措施支持、明确相关法律责任等方面，对推进托育服务工作作出明确规定。四川省人大常委会审议通过《关于加快推进普惠托育服务体系建设的决定》。江苏省、贵州省将托育服务条例列入2023—2027年立法规划。
“十四五”规划纲要将“每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数”列为经济社会发展20个主要指标之一。2020年以来，《政府工作报告》连续对推进托育服务工作作出部署。国务院设立3岁以下婴幼儿照护个人所得税专项附加扣除，并于2023年提高标准。国务院办公厅印发《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，明确发展托育服务的总体要求、基本原则、主要任务和保障措施，建立卫生健康部门牵头、相关部门协同的工作机制；印发《关于促进养老托育服务健康发展的意见》，从健全政策体系、扩大服务供给、打造发展环境和完善监管服务等方面提出具体举措；印发《“十四五”国民健康规划》，将“完善生育和婴幼儿照护服务”列为全周期保障人群健康的重要内容。经国务院同意，国家卫生健康委等部门印发《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》，围绕增加普惠托育服务供给、降低托育机构运营成本、提升托育服务质量等方面，细化发展普惠托育服务的支持政策。
北京、天津、山西、浙江、安徽、山东、广东、广西、四川、青海、云南等省份建立3岁以下婴幼儿照护服务发展联席会议制度，明确部门分工，统筹推动落实。半数以上省份将发展托育服务作为民生实事项目，江苏、青海连续5年将普惠托育服务列为省政府民生实事。北京、山西、上海、江苏、浙江、安徽、广西、海南、重庆、四川、青海、宁夏等省份制定托育服务专项规划。2022年，全国所有市地级行政区编制完成“一老一小”整体解决方案，制定资金投入、场地供应、金融支持、政策协调等支持托育服务发展的措施，以地市为单位一体规划、一体实施、一体突破。
（二）强化标准规范支撑，推动托育服务提质增效。国家卫生健康委牵头出台托育机构设置标准和管理规范，从机构设置、建筑设计、场地设施、登记备案、收托管理、人员规模、保育照护、营养喂养、健康管理、伤害预防、消防安全、监督管理等方面作出制度规定，着力推动托育服务规范发展。国家卫生健康委、中央编办、民政部、市场监管总局联合印发托育机构登记和备案办法，指导各地建立托育机构备案登记、信息公示等制度。住房城乡建设部修订托儿所、幼儿园建筑设计规范，保障在托婴幼儿环境安全；编制印发城市儿童友好空间建设导则，结合城镇老旧小区改造、完善社区建设等工作增补托育服务设施。国家发展改革委、住房城乡建设部、自然资源部印发城市社区嵌入式服务设施建设导则，推动在社区公共空间优先设置托育服务设施。国家卫生健康委、住房城乡建设部、应急管理部、市场监管总局、国家消防救援局印发家庭托育点管理办法，促进利用居民住宅提供托育服务的家庭托育点规范发展。各地结合本地实际，细化出台托育机构设置管理、登记备案等实施细则，制定设施配置、运营管理、服务规范、等级划分和评定等地方标准，进一步提升托育服务标准化、规范化水平。
（三）强化多元投入保障，增强托育服务供给能力。经国务院同意，国家卫生健康委等部门联合印发文件，明确托育机构用水用电用气用热按照居民生活类价格执行。2021—2024年，国家发展改革委、国家卫生健康委开展托育服务公办能力提升项目和普惠托育专项行动，中央预算内投资下达49.1亿元支持130个县级以上托育综合服务中心、62个公办托育机构和12万多个普惠托位建设。超长期特别国债设立托育建设投向领域。财政部、国家卫生健康委2023—2024年遴选30个地市，中央财政共安排补助资金30亿元，推动地方结合实际发展普惠托育。全国总工会、国家卫生健康委支持用人单位为职工提供托育服务，评选了175家全国爱心托育用人单位，下拨补助资金1500万元。财政部、税务总局会同有关部门出台社区托育服务税费优惠措施。北京市明确普惠托育收费标准和补助政策，按照实际收托婴幼儿数，向普惠托育机构发放每月每人1000元补助和每天每平米不超过5元租金补助。浙江省将“公办婴幼儿照护服务机构收费”列入定价目录，实行政府定价或政府指导价。福建省2022—2023年每年安排财政资金，为每个新增托位提供省级补助1万元，共投入3亿元，建成5万个普惠托位。全国1315个县出台了面向家庭的入托消费券，以及面向托育机构的建设补贴、运营补贴等支持措施。
（四）强化人才队伍建设，提高托育服务专业化水平。教育部在中职、高职专科、职业本科等三个职业教育阶段增设婴幼儿托育相关专业，支持相关高校开设托育服务领域继续教育专业。人力资源社会保障部发布保育师、育婴员、婴幼儿发展引导员等国家职业技能标准，指导急需紧缺育婴员、保育师等从业人员的地方相应纳入职业培训需求指导目录，积极落实职业培训补贴、职业技能评价补贴等政策。国家卫生健康委出台托育机构负责人和保育人员培训大纲、从业人员职业行为准则，出版托育专业高等职业教育阶段教材14种、中等职业教育阶段教材9种。全国总工会、国家卫生健康委、全国妇联组织开展全国托育职业技能竞赛，推动提升托育服务队伍综合素质和业务能力。全国卫生健康职业教育教学指导委员会成立托育服务与管理专业教学指导委员会，建立健全托育专业标准，加强托育专业教材建设。多所高等院校、研究机构建设托育研究中心，开展理论研究，培训专业人才。上海市依托职业院校和开放大学强化对育婴员、保育师等从业人员的职前职后培训，符合条件的从业人员取得职业技能等级证书可按规定申请职业技能提升补贴。30个省份举办了省级托育职业技能竞赛，湖南省对特等奖获奖者推荐申报省级五一劳动奖章。厦门市在卫生技术人员职称中增设托育服务专业类别。
（五）强化医育有机结合，拓展丰富托育服务内涵。国家卫生健康委、国家中医药局、国家疾控局印发关于促进医疗卫生机构支持托育服务发展的指导意见，要求各级卫生健康部门面向托育机构开展订单签约服务、加强儿童照护指导、发挥中医药特色优势、落实疾病防控责任等，在婴幼儿膳食营养、身体发育、疾病防控、保育照护等方面加强对托育机构的业务指导和人员培训。国家卫生健康委、国务院妇儿工委、国家乡村振兴局持续实施“助力乡村振兴战略——基层儿童早期发展项目”，在30个省（自治区、直辖市）92个县（市、区）推广回应性照护等适宜技术。国家卫生健康委印发做好托育机构卫生评价工作的通知，对备案托育机构环境卫生、设施设备、人员配备、卫生保健制度等进行现场核实勘验；发布实施托育机构质量评估标准，推动提升托育服务质量；印发3岁以下婴幼儿健康养育照护指南，指导家庭养育人掌握科学育儿理念和知识，提升健康养育照护能力和水平。国家卫生健康委、市场监管总局制定婴儿配方食品、较大婴儿配方食品、幼儿配方食品等食品安全国家标准，规范食品生产企业科学生产。浙江省依托各级妇幼保健院和基层医疗卫生机构建设60余家托育综合服务中心。成都市建立托育机构健康管理员制度，基层医疗卫生机构选派从事卫生保健工作的专业人员担任健康管理员，备案托育机构健康管理员配备实现全覆盖。
（六）强化统计调查分析，促进托育服务健康发展。2020年，国家卫生健康委在11个省份的160个区县开展托育服务供给调查，调查区县常住人口约1.1亿人，调查结果为制定相关政策规范提供实证依据。2022年，国家统计局指导建立托育服务统计调查制度，明确托育服务统计指标体系和调查方法。2022—2023年，国家卫生健康委组织实施全国托育服务统计调查，全面、系统、准确掌握全国托育服务资源供给能力、供给特征及托育服务机构发展现状，动态监测我国托育服务发展概况，为促进托育服务体系建设和托育服务规范发展提供决策参考。截至2023年底，托育服务全职从业人员约112.4万人，其中保育人员约56.6万人，占比50.4%。据教育部统计，2023年全国幼儿园在托的2—3岁幼儿33.7万人，占全国在托婴幼儿数的15%。各地依托统计调查制度，建立托育服务机构统计项目，动态了解托育服务机构经营、托位数量等情况。重庆市建立托育台账系统，为每个托育机构建立“机构身份码”，基本实现个案统计分析。
（七）强化综合监督管理，坚决守住托育服务安全底线。2023年，国家卫生健康委针对行业领域薄弱环节及突出问题，开展托育机构应急管理、消防救援、安全生产等安全隐患专项排查整改，抓实经常性、针对性安全知识普及，夯实安全基础。2023—2024年，国家疾控局牵头对托育机构、幼儿园等开展采光照明“双随机”抽检工作，做好儿童近视综合防控工作。各地加快建立相关部门协同监管机制，通过常态化、互动式专项行动，定期对托育机构的日常服务管理、从业人员资质与道德规范、食品安全、卫生保健、消防安保、应急处置等方面进行督导检查。安徽省指导所辖地市制定托育机构突发事件应急预案，每半年至少开展1次应急演练和应急知识宣传。甘肃省将托育机构纳入“双随机、一公开”监督范围，对各类托育服务机构实施常态化监督检查，持续加大行业动态监管力度。
（八）强化正面宣传引导，营造托育服务发展良好氛围。国家卫生健康委会同有关部门举办全国托育工作会议、经验交流会、年度工作推进会、专题培训班，邀请媒体实地调研采访，大力推介典型做法和先进经验。2023—2024年，国家卫生健康委分别以“普惠托育，共同行动”“放心托育，方便可及”为主题，组织开展全国托育服务宣传月活动，提高托育服务的社会知晓度和认可度。中国人口学会成立托育服务分会，积极推动托育服务行业自律管理、宣传推广等工作。中国发展研究基金会、中国人口福利基金会通过开展“惠育中国”“养育未来”等项目，探索推动为欠发达农村地区3岁以下婴幼儿提供照护服务。内蒙古自治区开展“最美育婴员”选树宣传活动，提升育婴员队伍职业认同感。2024年，贵州省利用基本公共卫生优化生育项目资金，开展托育等生育支持政策宣传咨询服务。2022年，广西壮族自治区安排财政专项资金530万元，支持开展婴幼儿照护服务“医育结合”试点等工作。
二、存在的主要问题和挑战
（一）地方重视程度不高，有效供给不足。一些地方和部门的同志没有从促进人口长期均衡发展的高度认识发展托育服务事业的重要性、紧迫性，认为随着出生人口减少，再过几年托位不足的问题可以自然解决，在推动托育服务体系建设等方面，抓得不紧、推进不快。一些地方只注重发挥市场机制作用，未能有效发挥政府作用，导致普惠托育服务供给较少。多地调查显示，超过三成的3岁以下婴幼儿家庭有送托需求，受行业发展阶段及服务价格等多种因素影响，目前全国实际入托率仅为7.86%，现有托位缺口较大。一些省份对千人口托位数指标进行分解时，只考虑指标是否容易完成，未充分考虑人口分布、家庭需求等实际情况，出现了“需要的建不成，建成的用不上”资源错配现象，托位供给的有效性有待提高。
（二）运营成本难降，普惠程度不高。托育机构主要依靠社会力量租用商业楼宇开办，需自行负担房租、人工、装修、运营等成本，房租和人工成本占总收入的75%以上，普遍面临着前期投入多、运营成本高、投资回收周期长、抗风险能力弱等问题，加之新冠疫情的影响，约七成处于亏损状态。一些地方出台的支持措施力度较小、覆盖范围较窄，有的地方探索试行的建设补贴、运营补贴等时间较短，措施的有效性和可持续性需持续观察。2023年，全国民办托育机构占全部托育机构的89.5%，平均托育服务收费价格（不包括餐费）为1978元/人/月，一线城市在5500元/人/月以上，与群众的支付能力和期待存在较大差距，许多有送托需求的家庭望而却步。托育服务质量良莠不齐，不敢托、不放心的现象较为普遍，“家庭送托难”与“机构收托不足”并存，2023年全国托位实际使用率仅为46.7%。
（三）支持措施落地慢，短板弱项多。一些地方对托育专项规划或实施方案落实督促不力，未将住宅项目配建的托育服务设施纳入土地供应方案，导致新建小区中托育服务设施同步规划、同步建设、同步验收、同步交付的要求没有落实到位，抽样调查显示，全国仅有6.15%的社区建有托育服务设施。相当一部分托育机构与其他工商业用户同址经营，水电气热民用价格政策直接计量有难度，有的线路改造成本需要托育机构自行承担，不少托育机构难以享受用水用电用气用热按照居民生活类价格执行的支持政策。托育相关职业因缺乏法律依据，未纳入国家职业资格目录，只能参加职业技能等级认定，培养体系和晋升通道尚不完善，薪酬待遇水平普遍较低，职业归属感不强、吸引力不够，从业人员流失率高。
（四）综合监管不完善，存在安全隐患。托育机构综合监管未纳入相关部门行政执法事项清单，缺乏具体实施细则，跨部门监管机制不健全，处罚规定不明晰，对托育机构监督引导作用发挥有限。托育机构实行备案制度，开办无须事前许可，如何进一步加强规范和监管需要不断探索。虽然规定了托育机构应该到卫生健康部门备案，但由于缺乏对不备案托育机构的约束性措施，目前全国托育机构备案率仅为42%，托育服务行业健康发展和质量安全面临较大隐患。
三、下一步工作安排
发展托育服务，一方面，有利于减轻家庭养育负担，提振生育水平，促进实现人口高质量发展；另一方面，有助于增加就业岗位，为经济持续健康发展提供新的动力。我们要深入学习贯彻习近平总书记关于大力发展普惠托育服务的一系列重要指示批示精神，认真落实党的二十届三中全会部署要求，坚持以人民为中心的发展思想，坚持问题导向和目标导向，将发展托育服务作为完善生育支持政策体系的重要举措和推动建设生育友好型社会的重要内容予以大力推进。
（一）加强法治建设，做好法律政策规划衔接。积极配合全国人大及其常委会做好托育服务法立法工作，明确托育服务的政府职责、保障措施、法律责任等，依法推动托育服务发展。做好相关政策法规的衔接，推动完善配套措施，明晰政府、社会、机构、家庭的责任和义务，进一步健全托育服务标准和规范。推动将托育服务纳入国家经济社会发展“十五五”相关规划，科学谋划托育服务高质量发展的时间表、路线图。
（二）加强托位建设，夯实托育服务发展基础。加大对普惠托育服务的支持力度，提高公建托位占比，努力实现“十四五”期末千人口托位数4.5个的目标任务。根据出生人口变化情况和区域间人口流动特征，合理确定托育基础设施建设投入，深入实施“十四五”托育建设工程，加强托育服务能力建设，支持建设托育综合服务中心、公办托育服务网络、普惠示范性托育机构。引导地方大力发展社区托育服务，落实新建住宅小区与配套托育服务设施同步规划、同步建设、同步验收、同步交付“四同步”要求，在既有居住区中多措并举补充托育服务设施，加强存量闲置房屋和设施改造利用。鼓励有条件的幼儿园招收2—3岁幼儿，提供托育服务。通过支持用人单位办托、社区嵌入式托育、家庭托育点等方式，发展多种模式托育服务，多渠道增加供给。
（三）加强综合施策，建立长效支持机制。进一步研究健全普惠托育服务价格形成机制，完善并落实好放宽最长租赁期限、水电气热实行民用价格等优惠措施，落实好托育相关税费支持政策。鼓励地方结合实际对普惠性托育机构给予适当运营补助。鼓励职业院校、技工院校、普通高校等开设托育服务相关专业。促进产教融合，提升托育服务人才培养的针对性、有效性。依法推动将托育师列入准入类职业资格目录，完善托育服务从业人员评价标准、创新成长机制、健全收入和社会保障制度，促进畅通职业发展路径。
（四）加强医育结合，促进托育服务品质提升。支持基层医疗卫生机构结合职责，加强对托育机构卫生保健工作的业务指导、咨询服务和人员培训，通过与托育机构签订服务协议等方式，开展儿童保健、膳食营养、疾病防控等婴幼儿健康管理服务。提升托育机构突发事件应急保障能力，加强从业人员应急知识和技能培训。鼓励引导托育机构积极举办或参与优生优育、育儿指导、养护培训等社会公益和志愿服务活动，促进供需双方互动，增进彼此了解，消除群众疑虑，营造良好氛围。
（五）加强综合监管，推动托育服务健康发展。压实地方对托育服务规范发展和安全监管的主体责任，加强对托育机构服务管理、人员资质、卫生保健、消防安全、应急能力等方面的常态化监管，坚决守牢安全底线。强化事中事后监管，加快推进托育机构登记备案、履约服务、质量安全、处罚整改等信息部门间共享，积极探索联合执法检查、问题隐患动态整治、数字化智慧化监管以及信用管理“黑名单”等行之有效的监管机制和方式，使监管更加系统集成、协同高效。更好发挥行业协会和社会监督作用，组织第三方对托育机构开展综合评价，探索将机构奖补资金发放与群众投诉举报情况、婴幼儿家长满意度评价结果等相挂钩，确保监督实效。
我们要紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻落实党中央关于大力发展普惠托育服务的决策部署，在全国人大及其常委会的监督支持下，进一步推进托育服务工作，更好满足群众托育服务需求，促进婴幼儿健康成长，为推动实现适度生育水平、促进人口长期均衡发展提供有力支撑。
（本文来源：中国人大网）
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